杭州市人防设施监督管理处    徐  颖

[摘  要]党的十六届四中全会将构建社会主义和谐社会作为加强党的执政能力的一个重要方面，在五中全会中又一次重申了这一观点。这既充分表明了我们党对于构建社会主义和谐社会的高度重视，同时也说明了我们党和政府已经承担起了构建社会主义和谐社会的责任。人防工作如何适应和谐社会的要求，创造更高的工作业绩，成为当前一个时期的重要工作。本文以2003年以来，杭州市人防办（民防局）开展的以利用系统资源，免费开放防空洞，供市民避暑纳凉的“纳凉工程”为着眼点，通过分析政府职能转变及整合社会资源等问题，探讨和谐社会下人防工作的职能定位问题。
[关键词]和谐社会  人防工作  职能定位  纳凉工程

    引子：杭州市三年来免费开放人防设施情况简介
    近年来，受全球温室效应及“厄尔尼诺”、“拉妮娜”影响，杭州夏季持续高温；随着经济社会的高速发展，电力基础设施建设的相对滞后，导致电力极为紧张。酷暑中，百姓日常生活也出现了许多困难。盛夏酷暑，热浪蒸腾，对人的体能和心理都是严峻的考验。为此，杭州市委、市政府积极应对，主动打好抗高温抗缺电一系列攻坚战。自2003年起，杭州市人防办积极响应市委、市政府的号召，发挥人防工程平时利用的功能，免费向全体市民开放，供市民避暑纳凉。据统计，三年来，共计开放121天，接待纳凉市民约36.8万人次，取得了良好的社会效益。作为开展避暑纳凉工作的职能部门，杭州市人防办已将其作为一项特色工作来做。
    构建和谐社会是政府的责任，但同时，构建和谐社会又需要政府在其角色和职能上进行一次新的定位。人防工作作为政府工作职能中一项重要的基础性工作，其职能定位的正确与否将直接关系到此项工作能否顺利进行。笔者认为，社会主义和谐社会下的人防工作其职能定位主要是：公共服务职能、利益调和职能、资源整合职能。
    一、公共服务职能
    2005年2月19日，胡锦涛总书记《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》指出“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”显然，具有这些特征的和谐社会，单靠市场机制的自发调节是无法达到的。现代公共管理学理论告诉我们：政府作为执掌社会公共权力的主体，可以通过其公共权威的角色，积极为社会提供公共服务，努力协调并整合社会的不同利益，以促进社会的和谐发展。政府对于社会稳定和发展的作用是其它任何社会组织无法替代的。因此，作为构建和谐社会的要求，政府需要凸现其公共性的角色定位，切实履行公共服务和公共管理的职能。
    从本质上看，公共利益规定了服务型政府的职能范围，公共利益是服务型政府最根本的价值诉求。在构建和谐社会理念指导下，政府要努力实现由过去重管理轻服务、“以政府为中心”到注重公共服务、“以满足人民的需求为中心”的转变。为了更好地“全心全意为人民服务”，建立以公共利益为导向的服务型政府也就成为一种必需。
    新的历史条件下，人民防空工作的职责也在进行调整，人防工作要努力推进人防向民防的转变,实现防空防灾一体化。其主要职责在于平时担负组织领导人民防空建设任务和承担城市部分防灾救灾的应急救援任务;战时担负组织城市人民进行防空袭斗争的任务。而在日常生活中，人民防空工作对于普通民众来说是具有相当程度神秘色彩的，人们对人防工作的了解及参与程度不高，在一定程度上影响了人防工作向民防工作的转轨。因此，如何实现人防与民防工作的最佳契合，实现人民防空工作的公共服务功能，成为当前一个时期人民防空工作的重要内容。
    开展“让洞于民、避暑纳凉”工作，便是杭州市人防办自2003年夏天增挂杭州市民防局牌子后，为充分发挥人防与民防相结合的功能，积极探索人防向民防转轨，逐步行使民防职能，强化政府应对和处置各类公共灾害的一个重要举措。早在2003年夏季，在杭州市委市政府的直接领导下，杭州市人防办免费向社会开放防空洞，方便市民避暑纳凉，为弱势群体提供一个避高温灾害的场所。此举既实实在在地体现了市委、市政府对人民群众的关心，切实践行了“三个代表”重要思想；同时也体现了人防与民防相结合、防空与防灾相结合、军用与民用相结合的人防工作新特点。
    可以说，“纳凉工程”最大的功能体现在其社会服务性上，其根本立足点和着眼点都在于公共利益，这项工程具有亲民、利民、为民的特点。所谓亲民，启动“纳凉工程”，适时开放避暑纳凉点，使广大市民得以近距离的和防空洞等防空设施接触，加深对人防工作的了解，是宣传人防，普及人防知识的大好机会，也是提高人防社会地位的一件大事实。所谓利民，在于“纳凉工程”的大规模启动，保证了部分困难市民在高温缺电等情况下，有清凉的处所可供避暑，有利于人民群众安全度夏。所谓为民，在于“纳凉工程”以最大限度服务人民群众为出发点和落脚点，为市民提供了休闲纳凉的处所，避免了炎炎夏日的煎熬。
    “纳凉工程”让人民防空工作通过完善面向社会的公共服务职能，制定较为完备的应急预案，处理可能出现的公共危机，并在实践中查找问题，寻找不足，为人防工作向民防工作的转轨提供良好的实践平台。
    二、利益调和职能
    在社会和谐的政治基础中，利益协调是其核心性的问题。可以说，所有社会矛盾和社会冲突的根源均存在于人们的利益关系之中。基于这个原因，作为社会公共权力主体的政府最为重要的职责，要充分发挥其在利益协调和利益整合方面的功能，通过利益的协调和整合，将人们的利益分化和利益差别限制在一个恰当的范围内，以促成社会成员的各得其所、和睦相处，从而实现社会的和谐。
    杭州市利用人防工程打造的“纳凉工程”所展现的是人防工作的又一个职能——利益调和职能。“纳凉工程”的开展，对利益调和的作用是显而易见的，这是在承认社会利益差别基础上的保障公民个体权利的有效机制和手段。对此《人民日报》作了这样的时事评论：“自2003年以来，杭州夏季连续高温，盛夏酷暑，热浪蒸腾，对人的体能和心理都是一个严峻的挑战。在这种‘非常时期’，困难群众面临的困境更加凸现出来，他们住房窄小，没有空调，斗室犹如火炉，热得夜不能眠，碰上连续高温天气，备受煎熬。”我们难以想象，在这样的情况下，如果政府不采取任何办法解决，不对弱势群体给予任何帮助和关怀，会造成怎样的结果？
    在杭州市委、市政府的正确领导下，杭州市人防办积极营造的“纳凉工程”，不仅仅为人民群众营造良好的纳凉环境，体现人文关怀，更为主要的是在非常时期对困难群众的守望相助、扶危济困、共渡难关。
    关注弱势群体不仅是巩固中国共产党执政地位的需要，是维护社会稳定有序的需要，也是社会主义命题所包含社会公正的本质内涵。社会主义和谐社会应当是稳定有序的社会。如果弱势群体不能享有社会发展的成果就是一种不公正，是与社会主义的精神实质相悖的，就会构成对改革、发展与稳定的威胁，直接影响到社会主义和谐社会的建立。
     三、资源整合职能
    现代市场经济体制都是市场配置资源与政府宏观调控有机结合的模式。现代经济学理论告诉我们，一切社会资源都存在稀缺的可能（电能的稀缺便是随着社会发展等因素的共同作用而凸现出来的），2005年国务院发出《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》提出了树立和落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，建设节约型社会的指导思想，提倡资源开发与节约并重，把节约放在首位的方针， 以资源的高效和循环利用，促进经济社会可持续发展。
    整合资源具备双重含义，包括系统内整合资源及系统外整合资源。系统内整合资源，是指资源整合主体对本单位、本领域资源的有效整合，这既要注重发挥本系统资源优势的内容，也包括对本系统资源的有效调动及分配。系统外整合资源，是指资源整合主体对本单位、本领域外资源的有效整合。在这个意义上，“纳凉工程”达到了系统内外整合资源的良好效果。从系统内整合资源看，“纳凉工程”完全是建立在人防办对于本系统的资源优势的正确认识的基础上的。人防系统下属有多个防空洞，防空洞由于其自身的自然特性所决定，具有“冬暖夏凉”的特点，可谓是一个天然空调，具有独特的资源优势。只需对其内部进行简单的整修，增添供纳凉的设施，就可供广大人民群众纳凉消暑，既可以解决杭州因缺电引起的电力紧张的矛盾，又可以最大程度的为人民群众提供服务，还可以在一定程度上节约社会资源，可谓一举多得。从政府角度看，以人防工作为切入点，以最小的投入，获得较好的社会效益，这也符合效能建设的要求。杭州市人防办从2003年起开始开放人防设施供市民避暑纳凉,正是在对本系统资源优势的正确评估基础上所作的工作。
    在对系统内部资源整合上，杭州市人防办坚持调动本系统资金、人力、制度建设等多项资源以保证开放工作的顺利进行。如以2005年为例，杭州市、区两级人防办就从人防经费中拨出专项经费50余万用于对纳凉开放点进行装修整治，并在多个场所添置固定桌椅、电视机、VCD、饮水机、急救药品等物品。
    在系统外资源整合上，杭州市人防办坚持加强沟通协调，争取最广泛支持的做法，在最大限度内调动了社会资源。避暑纳凉工作可以说是政府应对突发性城市灾难的应急手段。这项工作需要其他部门的大力配合和支持，需要各部门加强沟通和协助。在实践中，杭州市人防办加强与电力、卫生、街道、社区、公安、消防、新闻媒体的沟通协调，最大限度的争取支持。如在2005年杭州市人防办制定的《避暑纳凉应急预案》中对开放点值班人员在面对突发事件时与社区和派出所的协调工作进行了明确规定。对于社会资源的充分调动，为“纳凉工程”的顺利开展奠定了坚实的基础。
    除积极协调相关部门的参与外，杭州市人防办加强与社会各界团体的联系协调，积极争取社会力量加入到这项工作中来。如自2003年起连续三年邀请志愿者为纳凉群众进行志愿演出。2005年，在纳凉工作中，还组织了多次医疗咨询及法律咨询活动。社会力量的参与，社会资源优势的充分调动，为“纳凉工程”带来了新的工作领域和新的工作亮点，使市民在纳凉之余还获得了其他类型的社会服务，使受众从接受单一服务类型向多方位多层次服务的转变，最大限度的达到了为民服务的目的。既创造了工作特色，也赋予了工作以“亲民”内涵。使得社会资源的有效利用得到加强，资源投入的实际结果也显而易见。今年，杭州市人防办提出“进一步吸纳社会资金、物质投入，改善纳凉环境；进一步加强与青年志愿者协会的联系，尽可能多吸纳志愿者参与服务和管理”，为今后的“纳凉工程”提出了资源整合新思路。
    结束语
    构建社会主义和谐社会关系到最广大人民的根本利益；关系到巩固党的执政的社会基础、实现党执政的历史任务；关系到全面建设小康社会的全局；关系到党的事业兴旺发达和国家的长治久安。这项工作是当前和今后一个时期，加强党的执政能力建设的主要任务之一。各级政府和部门要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置。
    人防工作加强公共服务职能是建设服务型政府的需要，服务型社会应坚持以社会本位、公民本位的行政理念为指导，以社会和公众为中心，以促进社会进步和满足公众需求为目标。公共利益是指社会和公众的共同需要，因而是服务型政府行政活动的逻辑起点和最终归宿。任何偏离公共利益的行为和做法，必将使服务型政府失去原本的意义。人防工作加强利益调和职能，可以在一定程度上有效抑制利益的过度分化，实现社会利益的相对平衡，减缓因社会转型引起的社会矛盾。人防工作的资源整合功能是节约型社会条件下的需要，是贯彻科学发展观的必然要求，是全面建设小康社会的重要保障，是保障经济安全和国家安全的重要举措。