杭州市人防办(民防局)巡视员  钱自昆

        城市公共安全是城市民众和政府十分关心的重要议题。控制各类事故的发生、最大限度地减轻各类突发事件对人民生命财产的威胁，保障城市的安全，是现代社会中党和政府的一项重要的公共事务。面对各种突发事件带来的挑战，各级党委、政府更加关注社会的公共安全，更加重视应急机制建设。本文拟从中西方自然灾害和社会安全防范处理机制比较，以杭州实际为着眼点，探讨如何借鉴西方发达国家的先进经验，建立具有杭州特色的应急机制，从而更好地维护我市的公共安全，为市民的平安生活提供保障。
        一、西方发达国家应急预警系统的基本特点
        最近几年来，本人有幸参加有关部门组织的民防应急管理工作出国考察团，曾到欧洲发达国家一些主要城市进行考察。2002年又以观察员的身份应邀参加在上海召开的第五届LACDE国际会议。通过考察和交流感到西方发达国家比较重视应急预警系统建设，注重硬件建设和科技的作用，强调法制保障，是较为成熟的预警系统。主要具有四个方面的特点：
        1、应急管理体制比较科学。自20世纪70年代以来，各国相继成立了应急管理机构。或称国家民防救援局或称紧急情况救援局。其职能既防空又防灾。既有紧急状态的专门处置机构，又有综合性的协调机构。市一级均设置应急指挥中心，统一接收各种求助信息和灾害信息，并根据具体情况迅速提出救助方案。如美国只有二个求助特服号“9·11”为应急特服号，“3·11”为非应急特服号。市民易记好呼，十分方便。
        2、应急救援指挥手段比较先进。大中城市均建有固定式的指挥场所，同时配有移动式的指挥装备，直升机、卫星定位系统等。
        3、应急管理法规比较完善。各国的法律法规名称不仅相同，但均有应急管理法律、法规。既有处置某类灾害事故的专门法律，又有综合性的法律。防灾救灾法律体系完整。
        4、教育培训比较落实。这些发达国家十分重视对国民的防灾救灾教育。并将学校教育与社会教育有机结合起来。初、高中都设有防灾救灾方面的课程。注重逃生避难知识教育和自救互救技能培训。同时设有专业学校、培养专业救援人员、工程技术人员和救援指挥人员。
        二、我市应急机制建设现状
        市委、市政府历来重视突发公共事件的预防和处置工作，在抗击“非典”，处置事故灾难和安全事故等方面积累了许多经验，在防御台风等重大自然灾害方面形成了比较完善的工作体系和工作机制，但由于对突发公共事件应急机制的系统研究起步晚，相应的工作刚开始。因此，我市的应急管理框架体系还存在着缺陷和不足。主要有：在战略上缺乏对应急管理的整体规划和资源整合，综合的应急管理体制建设还存在诸多问题，特别是在突发事件趋向常态化、多样化、复杂化的背景下，以上缺陷和不足，将难以适应对重大突发事件的需要。
        三、我市建立健全突发公共事件应急机制的建议和对策
        西方发达国家经验表明，提高政府全面应对突发事件的能力，应当树立现代应急管理理念，从传统的即时反应，被动应对转向综合性的应急管理，从类别管理、部门管理转向全面整合的应急管理，从随机性的，就事论事的应急管理转向依靠健全的应急体系和规范进行应急管理。简言之，就是要加强我市应急管理框架体系建设，进一步提高全面应对突发公共事件能力。
        1、建立健全应急组织体系。去年我市编制了杭州市突发公共事件总体应急预案。确定市政府为突发公共事件应急管理工作的行政领导机构。我觉得光这样是不够的，还应在政府现行体制和部门职能分工不变的情况下，在市委的领导下成立杭州市突发公共事件应急委员会，作为负责处置和管理我市突发公共事件的专门领导机构。这样既能体现市委对应急管理工作的领导，又能满足实际工作的需要。同时实践表明：应急预防和应急处置城市是重点，大量的基础性工作和全局性的综合协调工作是由应急办事机构来完成的，这就对市一级的应急办事机构建设，特别是力量配备，人员素质等方面提出了更高的要求。然而由于种种原因，我市应办的人员尚未落实。相应工作尚未展开。应尽快抽调精干力量，充实应急办，以满足应急管理之需要。
        2、整合资源，建立起统一的接处警指挥体系。市总体应急预案制订时，并未对接处警资源进行有效整合。据不完全统计，目前我市应急报警号码约有数十个之多。过多的报警号码不便群众报警，也不利于统一接警和处警，且易造成重复投入，资源浪费。根据我市已经确定的“相对集中，统分结合，逐步归并”的应急救援指挥中心建设的原则，市有关部门应对我市现有的报警服务号码作一统计，梳理归类，并进行有效整合。分清应急与非应急，减少应急报警号码，改变目前多头报警的混乱局面。要建立应急联动信息网络，公安部门要加快“三警合一”的步伐，为统一接警和处警奠定基础。要统筹规划，精心组织，加快综合性的城市应急救援指挥中心的建设，以适应应对重大突发事件的需要。有关部门要加强对全市的指挥场所设施和要素的配系管理，该加强的要加强，该扩大的要扩大。特别是市防汛抗旱指挥中心在被确定为我市的自然灾害应急救援指挥中心以后，应考虑增添相应的设施设备，以满足其职能扩大之需。
        3、应急管理实行防空防灾一体化。实行防空防灾一体化既是西方发达国家应急管理的一条成功经验，也是一种趋势和必然。我们应当借鉴他人成功经验为我所用。杭州市人民防空工作，在市委、市政府领导下，在相关职能部门的努力下取得了很大的成绩，已经形成了一整套可用于战时防空，但对平时防灾救灾可借鉴和利用的应急预案、组织指挥体系，组织严密、训练有素的应急救援队伍体系，点多面广、功能齐全、反应灵敏的通信警报体系，以及可用于应急疏散避难的人员防护工程体系，而且还有一批从事人民防空工作的专业人员。这些都是市委、市政府在应急管理中可以利用的条件和资源。人防转民防，防空防灾一体化，不仅是人防办增挂民防局的牌子，而是指市委市政府领导的杭州市人民防空工作的整体工作从单一的战时防空向防空防灾一体化迈进。应充分发挥市民防局在突发公共事件应急管理中参谋助手作用。尤其是在应急办事机构人员未落实的情况下。
        4、强化综合减灾规划编制。制定和实施城市防灾减灾规划对于提高城市抗灾救灾能力和应对突发公共事件具有重要意义和作用。应当结合我市“十一五”城市总体规划编制，尽快组织人员，认真编制杭州市“十一五”防灾减灾规划。