杭州市民防局指挥通信处  杨松林

        “民防”一词最早是由西方一些国家提出的，指在战争时期为减少敌人进攻，特别是空袭所造成的生命财产损失而采取的一切非军事措施。冷战结束后，许多国家的民防有了新的扩展，并逐渐对民防达成新的共识。1994年，国际民防组织在《民曼宣言》中指出：“不应该将民防仅限定为对战争期间或武装冲突中所导致的灾害采取某种人道主义行动，而应当确认民防这一概念应包含人类为抵抗各种事故和灾害，保护他们的人口、环境和财产所采取的一切措施。”目前，国际上许多国家的民防已将战时与平时、防空与防灾融合起来，民防体系已成为国防力量和防灾救灾力量的重要组成部分。
        我国的民防从上世纪80年代由人民防空发展起来。最早是在上海、辽宁、吉林、浙江等地进行探索建设。2001年全国第四次人防工作会议明确提出了“坚持战时防空与平时防灾减灾救灾相结合”原则，把应付现代战争及重大灾害事故作为工作目标，鼓励人防部门和队伍参与平时的防灾救灾工作，要求人防要与国际民防逐步接轨。第五次全国人防会议又进一步明确了全面推进防空防灾一体化发展的具体要求。
        经过近几年来的加快推进，我国民防得到了很大的发展，但仍存在不少制约民防发展的因素和滞后民防发展情况：   

        制约民防发展的因素和滞后民防发展的几个方面
   
        一、缺乏具有权威性的民防理论体系
        与国外日臻成熟的民防相比，我国民防还是个新生事物，新的事物必然催生新的理论。尤其是当前民防处于不断向深度和广度发展的时期，更显得迫切需要民防理论的科学指导。例如，民防的概念定义、民防工作的具体范畴、民防的职能定位等对民防发展具有重要指导意义的基础理论，尚缺乏权威的定论。虽然，零散的民防理论研究尤如不息的旋律和怒放的山花，此起彼伏，交相辉映，但由于没有形成完整的体系，没有经过权威机构的确定而终究无法成为指导全国民防发展的权威理论体系。
        二、缺乏支撑民防发展的法规体系
        无论是按照国际民防概念定义，还是目前国内对民防较为一致的解释，民防--是民事防护的简称，是民众在政府和军队领导下，为抵御战争灾害、自然灾害和人为事故所采取的防护行为。民防任务是指旨在保护平民居民不受危害，和帮助平民居民克服敌对行动或灾害的直接影响，并提供平民居民生存所需的条件的某些或全部必要的人道主义工作。无论是抵御战争灾害，还是应对自然灾害和人为事故，一个共同的特点就是需要做各个相关政府部门的综合协调工作。抵御战争灾害，国家人防法明确了人防机构的综合协调职能；而应对自然灾害和人为事故，尚缺法律支持。也曾有地方性法规如1999年6月，上海市人大第十一届常委会第十次会议审议通过的全国第一部关于民防工作的地方性法规《上海市民防条例》，对上海人防转民防后的职能用地方法规予以了明确，但对全国推进民防无法起到实质性的作用。
        三、缺乏适应民防发展的体制保障
        民防作为以人防为基础、为支撑的一套人马两块牌子的体制，以及实行政府、军队双轨领导体制，明显存在着上下两头机构缺失的先天不足。目前，省和市两级基本建立了民防机构，但国家和市属的区、县（市）均未建立民防机构，以至于民防体制根基不深。特别是国家民防机构的缺失，使得民防工作各自为政，自成体系，无法形成较为完整的大民防格局。
        四、缺乏推进民防发展的准确定位
        民防部门的职能定位可以说是长期困扰“两防一体化”建设的一个难点问题。中央９号文件提出“防空防灾一体化”建设已有五年了，但对“两防一体化”的内涵应包括哪些内容，推进“两防一体化”进程应确定一个什么样的阶段性目标，如何构建“两防一体化”格局，从国家到地方政府在体制创新上应采取哪些实质性步骤等等都没能予以明确，这就给我们推进防空防灾一体化建设缺少了大背景的支撑。
        2005年1月，国务院常务会议审议通过了《国家突发公共事件总体应急预案》后，一个新名词“突发公共事件”跃然而出。其概念定义：突发公共事件是指突然发生,造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏,影响和威胁本地区甚至全国经济社会稳定和政治安定局面的,有重大社会影响的涉及公共安全的紧急事件。根据突发公共事件的性质、演变过程和发生机理,突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和突发社会安全事件四类。
        无疑，突发公共事件其定义的范畴与民防防灾范畴基本一致，然而随着国家各级政府越来越重视突发公共事件应对工作，从国家到省市逐步成立了应急管理机构（应急管理办公室）来负责突发公共事件的应对工作。这样，国家民防和一些未能涉足突发公共事件应急处置领域的省、市民防机构，对自身机构在构建城市综合减灾体系中的定位就难以进一步明确。
        由于体制机制方面的原因，我国民防与国际民防存在着明显差异，要解决好上述民防发展中存在的问题，完全照搬国际民防的做法，是不切实际的。因此，我们要在学习国外民防的基础上，结合实际走有中国特色的民防发展道路。实现民防与人防、民防与应急的有机结合，逐步实现人防民防统管一切战争与非战争灾害的防范、减灾、救援与恢复事宜，建立类似国外“大人防”的民防体制，在保持人防应战功能的前提下逐步拓展应急功能，发挥其平时的应急作用，逐步推进大民防发展战略，具体要做好以下几个方面。
   
        走有中国特色的民防发展道路要做好的几个方面
   
        一、建立民防理论体系
        目前我国的民防理论有国外民防理论作借鉴，有国内丰富的民防实践作支撑，尤其是近几年民防理论与实践的相互促进，加快了民防理论的发展，民防理论体系雏形初现。因此，我们要抓住有利时机，实现民防理论发展上飞跃，要把来源于实践、来源于基层的零散的民防理论逐步形成一个科学、系统、权威的理论体系，并通过建立民防理论体系来指导民防的发展，促进民防理论的进一步深化与发展。
        二、健全民防法规体系
        借鉴国外民防立法经验，结合我国近年来开展民防工作的实践，建立、健全和完善民防法规体系，从法律上确定民防的地位、作用、职能，全面规范民防各项工作，明确相关部门、单位的职责，为民防提供法律保障，对全面推进民防发展可以起到决定性的作用。
        三、完善民防体制建设
        推动民防工作向深度和广度发展，关键是要落实到体制上来。就现行的民防体制来看，一是要建立上下对应的民防机构，弥补上缺下不足的现状，形成一个统一领导，指挥顺畅的完整的民防体制，也为全面推动民防工作提供体制保障；二是要谋求与应急管理机构在体制上的有机结合，实现体制合并，避免民防工作多头管理、分块负责以及部门职能重叠、资源重复建设等问题的出现。
        四、建强平战转换体系
        经过长期准备、重点建设，我国人防具有了完善的军民兼容、平战兼顾的指挥、通信、警报、工程以及专业队伍等资源。 这些资源既是我们战时防空，同时也是我们平时防灾的重要保障。我们要实现战时防空和平时防灾的有机结合，要建强平战转换体系，以人防资源优势为防灾减灾服务，为推动民防发展服务。