杭州市地下空间设计研究院院长  张立信

       自《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（2006年6月发布）以来，关于城市应急管理和处理突发公共事件的工作被加快纳入城市综合管理的议事日程，作为人防办兼民防管理的职能，理应肩负起城市防灾，处理城市突发公共事件，加强应急管理的社会责任。应急管理工作是一项全新的综合性工作，涉及应急管理组织系统，应急指挥系统，应急保障系统和应急防范系统等方面工作，具有综合协调性强，工作长期性，组织难度大等特点。 现阶段人防部门可以从应急保障系统建设和应急指挥系统建设着手，其中应急保障系统中的一项基础性建设工作—应急疏散避难基地建设尤其需要加快步伐，包括应急疏散避难基地的规划编制、实施方案和使用预案，规划编制工作作为今后应急疏散避难基地实施建设和管理的法律依据，是首要解决的重要工作。可以说应急疏散避难基地的建设，就是为打造民防公共管理平台做好基础准备。本文重点探讨应急疏散避难基地的规划编制标准、认识和方法，并对需解决问题的应对办法作了一些论述。
        一、加快疏散基地建设对人防（民防）发展的意义
        应急管理工作是一项全新的综合性工作，但对于向民防职能转变的人防部门来说是参与城市公共管理，转变单一人防职能的大好机遇。人防部门已初步具有了至上而下统一的指挥警报平台硬件设施，有一整套防空袭的应急防范系统，包括宣传教育的防范系统，各个城市有大面积存量和新增的人防工程、专业队工程可供利用，与军队、武警、预备役有横向的组织联系渠道，可组织提供迅速的救援力量。人防部门只要对这些软硬件设施稍加调整补充，加强编制平时、灾时预案，增强其平时防灾功能，就会形成应急管理几大体系的基本组成部分。加快应急疏散避难基地规划编制，为建设疏散避难基地做好准备，提供法律依据是应急保障体系的一项基础性建设工作，如何结合城市化建设，利用现有人防工程资源，加强城市灾时的社会保障功能，提供城市灾时疏散避难场地，为应急管理部门提供基础设施使用平台，对人防部门来讲，如果能主动抓紧做好这项基础性工作，就为人防向民防职能转变，参与城市公共管理奠定了基础。此外，应急疏散避难基地建设也是人民防空防护体系的重要组成部分，是战时防空袭时就地就近隐蔽的临时避难场所，人员疏散的中转站，是战时顺利进行城市人口、物资疏散的基本保证，符合人民防空贯彻“长期准备、重点建设、平战结合”的方针。
        二、应急疏散避难基地概述
        应急疏散避难基地是战时组织人员疏散，平时处置突发公共事件、防灾抗灾时，接纳安置疏散人员的场所。疏散避难基地主要用于接纳安置本行政区域内人员的疏散避难。经上级政府主管部门安排批准，也可以用于接纳安置本行政区域外人员的疏散避难。
        应急疏散避难基地功能定位是一项社会公益性事业，是政府构筑全民安全防护体系的重要组成部分。战时作为防突袭时就地状近隐蔽的临时避难使用，是人员疏散的中转站。平时作为公共突发事件的人员应急疏散避难场所。 应急避难基地实行平战结合，多灾种综合利用，提高城市的避难防护能力。
        对应急疏散避难基地分类，根据我们的理解和参与的讨论认为，应急疏散避难基地是应对城市突发公共事件进行人员疏散避难使用，名称中需加“应急”，区别于人防疏散基地的概念，但可以探讨使之共用的可能性。市区级大型和长期性质的应急疏散避难基地称为“基地”，其它均应称为“场所”。本文暂以此分类使用名称。
        根据已有经验，我们认为应急疏散避难基地的分类应该主要按照突发公共事件的特性和分类进行划分。
        突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡，重大财产损失，重大生态环境破坏，影响和威胁本地区甚至全国经济社会稳定和政治安定局面的，有重大社会影响的设计公共安全的紧急事件。主要分为：
        1、自然灾害。包括水旱灾害，台风，沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等。
        2、事故灾难。主要包括民航、铁路、公路、水运等重大交通事故，工矿企业、建筑工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的市政生命线事故，以及核与辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等。
        3、突发公共卫生事件。主要指突发造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病、疫情及其他影响公众健康的事件。
        4、突发社会安全事件。主要包括重大案件、恐怖事件及规模较大的群体性事件等。
        应急疏散避难基地（场所）根据适用的突发公共事件疏散避难需要可分类为①本地频发灾害应急疏散避难场所，如杭州市主要适用台风、洪涝、地质等灾害预防，兼顾防火灾、环境污染和重大交通事故、突发大型建筑事故灾害，为一般本地频发通用的疏散避难场所；②市区级大型疏散避难基地，主要适用对偶发和突发的重大化工厂爆炸、重大化学品泄露，核辐射，城市管道煤气、天然气爆炸，重大公共卫生事件、突发社会安全事件等人为灾害，持续影响时间较长，受灾人员数量较大的疏散避难基地，保障城市突发公共事件发生后疏散避难；③专项避难场所，在杭州市可主要针对防震需要，可考虑进行中长期规划布局，解决城市一定比例人口的疏散避难需要。
        按规模等级又可以分类为：①长期避难基地，②临时（预备）应急避难场所。
        按形式分类：可分为室外避难场所和室内避难场所。
         三、应急疏散避难基地规划编制存在问题与应对
        杭州市地下工程设计研究院通过一年来参与杭州市人防办（民防局）对疏散基地的调研，理论研究，协助和尝试疏散基地规划编制，疏散基地的方案制定，通过摸索和实际参与，对该方面的工作有了一些新的认识。鉴于应急疏散避难基地的规划和建设是一项全新的课题，涉及学科多，参与部门多，实施和操作难度大，在应急管理组织体系，疏散避难基地标准规范尚未完全明确的前提下，在编制过程中一定会碰到各种问题，现归纳为以下问题。
        （一）缺乏明确的规划设计标准和规范。首先应急疏散避难基地建设是一项新课题，各地均在摸索过程，建成和成功的案例屈指可数，而且各地的地域差别较大，很难进行照搬；其次，应急疏散避难基地的标准规范制定与各灾种的防治密切相关，需要在各种灾害应急预案的基础上，提出对疏散避难基地需配置的软硬件设施的详细要求和标准，以此为依据，作为疏散避难基地兼容各灾害和突发事件设计、规划的统一标准规范制定。此外，需进一步明确突发公共事件根据严重性的层级划分，各种灾害在疏散避难基地适应的人群，使用时间，分布要求，后续保障要求等。归结起来，一个疏散避难基地的建成要能适合各种层级防灾需要，满足各种灾害疏散避难使用是较难达到的，也对制定标准和规范带来困难。现有可参照的标准仅有北京市质量技术监督局发布的《地震应急避难场所标志》地方标准和浙江省人防办下发的《疏散（避难）基地建设试行意见》的指导性文件，但受各部门多头管理的制约，制定疏散避难基地的标准规范如果一味停留在讨论研究阶段，将很难推进疏散避难基地的建设工作，可采取以实促虚的办法，通过尝试实践来完善标准规范制定。对疏散避难基地的建设标准针对各种灾害防治疏散避难需要，制定适用大多数灾种的通用性标准，对个别地域频发或针对本地隐患较大灾害，对特定人群疏散避难需要制定专项灾害防治的规划建设标准。由此引出现阶段规划的重点应该是满足本地区通用灾害防治即主要迫切解决防灾种类的疏散避难使用需要，兼顾多灾种适用。
        （二）灾种多样性与规划疏散避难基地适用的问题。疏散避难基地建设现阶段确有利用现有资源，见缝插针建设的客观现实存在，对规划制定和实施方案选址会带来一定的局限性。北方以防震、防旱为主，疏散避难基地建设选址宜在绿化开阔地，而南方城市比如杭州市历年以防台、防洪为主要防灾准备，选址宜为高地、公共和学校的室内大型场馆和较强排水功能、通风功能的地下空间及人防设施。我们通过尝试应急疏散避难基地根据适用灾种的分类，得出杭州市建设疏散避难基地选址及制定规划，应该满足本地区通用灾害防治即主要迫切解决频发灾种的疏散避难使用需要，兼顾其它灾种突发后的预备使用需要。疏散避难场所的规划编制应重点针对防台、防洪、地质等自然灾害防治，兼顾防火灾、环境污染和突发大型建筑事故灾害，以灾害源就近选址规划为原则；对适用人为灾害为主的市区级大型疏散避难基地，近期各行政辖区可规划1-2个，保障城市突发公共事件发生后疏散避难；对防震灾害做一单项或配套的中长期疏散避难场所规划，中长期覆盖保障城市一定比例人口的疏散避难需要。
        （三）规划各类疏散避难基地适用人群和范围问题。由于目前的规划编制对应急疏散避难基地尚没有分类，因此规划中对避难基地的适用人群，按多少人口比列，按城市人口还是总人口来确定规划范围和面积均有不同的争论。我们认为要使规划编制完成后具有可操作性，必需对不同区域范围的不同适用人群有所分类，并对可用应急资源分近中远期保障一定比例的人口疏散避难。因此规划编制前需要有详尽的不同人群分布，人口调查资料，在文章下面参考标准中对不同类型的应急疏散避难基地适用人群做进一步说明。
        （四）加强论证有待进一步深化。由于涉及人民和财产的安全保障问题，应急疏散避难基地规划编制完成后，要求是确实可操作、可管理的规划，现有规划编制首先管理部门和编制单位要提高认识，加强基础资料收集工作，在论证过程中与相关规划相衔接，要在正式论证前咨询专家，结合各种预案征求减灾委员会各成员单位对不同灾害和突发事件的处理和基地使用可行性，完善规划编制的审查和论证过程。
        （五）与其它规划和预案衔接问题。应急疏散避难基地规划属于专项规划的一种，由于要求适应各种突发事件需要，涉及的灾害形式和牵涉的管理部门多，规划编制不仅要求与城市总体规划衔接好，还需要与各种相关的专项规划、措施方案相衔接，比如人防规划、卫生防疫规划、工业区规划，城中村改造规划，江河规划等等，还需借鉴已制定的各种防灾预案，了解各种灾害发生原理、隐患、灾后处理常识，比如化学品泄露事故适用的应急疏散避难基地不能为灾害源的下风区域等。处理好与其它规划和预案的衔接工作才能将应急疏散避难基地规划编制好，具有可操作性。
        （六）规划编制的分阶段、试点问题。应急疏散避难基地规划和建设确需要加快步伐，但鉴于规划的标准和经验的缺乏，主城区和县市应对城市突发事件的紧迫不同，一次性完成整个城市包括县市的疏散避难基地规划编制工作可能会影响编制质量和可操作性。建议通过试点规划编制和试点实施方案的办法，抓紧完善规划标准、基础资料调查，内容框架等其它编制问题，比如在杭州市可以将行政区划分三个层次，主城区，副城区，县市区，先以主城区加1个副城区为主要规划编制对象，规划以本地频发灾害的应急疏散避难基地为主要内容，兼顾大型疏散避难基地的布局和防震避难基地的中长期规划。在试点完善规划编制标准条件后，推广到其它副城区和县市区。对实施方案的试点可按各区主要应对灾害情况，分别试点，试点建成后，总结经验，完善标准后再推广到全市。
        （七）疏散避难基地规划与实施的建设程序问题。现阶段由于缺乏应急疏散避难基地总体规划和分区规划，对实施应急疏散避难基地结合新建、改建、已建工程的利用改造带来的产权、使用权等问题，以及经费来源审批问题，使试点实施方案很难较好满足建设程序的要求，也制约了规划编制和实施方案的可操作性和编制质量。因此我们建议，人防部门应是代表政府组织，编制应急疏散基地规划和实施方案的牵头单位和管理单位。除市区级大型疏散避难基地外，疏散避难场所建设均应由产权单位负责，人防部门作为应急管理和民防防灾管理的职能，只进行监督、审批，补助经费和指导工作，首先制定各城区疏散避难基地规划，对新建、改造项目有配套建设疏散避难基地要求的，列入前期建设配套工程计划，要求产权单位或建设单位根据疏散避难基地建设标准和要求委托专项设计，按建设程序进行报批审查，由建设单位落实资金或由人防补助建设资金，签定建成后使用和维护管理的协议，与新建或专项改造项目同步完成，竣工后人防质检部门进行验收。对市区级大型疏散避难基地的建设程序可由人防部门对疏散避难基地的建设完成前期工作，完成规划、可研立项、设计和取得资金来源，委托同期实施项目建设单位进行统一招投标实施建设，竣工后专项验收。
        四、应急疏散避难基地规划前期调查与基础资料准备
        应急疏散避难基地规划编制前期很重要的工作就是相关资料的准备与调查。由于前阶段的工作尚在摸索阶段，加之缺乏可参考的实例和标准，在前期资料准备与调查过程中，均有不足之处，也影响了后续疏散避难基地规划和实施方案的编制质量和效果。因此完善前期调查和资料准备工作是各区县防办及编制单位必需加强的重要工作。
        （一）、根据规划编制，主要需要以下调查资料：
        1、行政辖区的基础性资料。如年鉴、城市总体规划，城市发展规划，人防规划，其它专项规划，城市人口状况（含现状人口、规划人口、流动人口，各灾种影响区域的人口）。
        2、本行政辖区的灾害源调查。包括各种灾害的发生统计数据，频法灾害及历史影响，频发灾害的影响范围和区域，灾害隐患源调查，化工厂，易燃易爆物品仓库，有害物品存放点运输途径，重大火灾易发区，特类人群聚集区，重大事故隐患区，重要目标工程等。提供各种灾害源，隐患突发事件的区域范围，影响人群、人口资料，如沿江沿河低洼地带，城市危旧住宅区，城郊结合部流动人口聚集区，大型城中村聚集区，城市低洼区域，地质灾害频发区，大型建筑工地等。
        3、城市应急资源调查（包括现状与规划范围）。针对频发通用灾害防治范围的可利用应急资源，市区级大型疏散避难基地可利用的应急资源，如广场绿地公园，体育场馆会所、学校，公共场馆，人防工程，普通大型地下工程，可开发的地下空间。
        4、配套保障资源调查。医院、指挥中心、药房、防疫、环保、消防、民政资源，治安，专业队、配套商业和物资保障，供电，供水，通信等资源情况。
        5、各种灾害的预案资料和要求各防灾预案部门提供按规划要求的资料和分析材料。
        （二）、根据实施方案编制，主要需要以下资料：
        1、明确疏散避难基地实施方案的适用用途、使用范围，即首先要求明确实施方案针对的防灾种类和基地的性质，以便参考一定的标准进行设计。
        2、提供项目相关批准文件和依据文件；
        3、提供行政辖区基本情况资料，指疏散基地规划尚未完成的行政区。
        4、提供实施项目的用地、规划图纸，建筑经济指标或规划指标，全套已建工程的施工图纸，提供相关市政管线资料，专业弱电设计图纸等资料。
        5、提供实施方案需满足防治灾种的相关预案。
        6、各类保障资源资料。
        五、应急疏散避难基地规划设计标准参考
        前面我们已经探讨了应急疏散避难基地根据本地区实际情况的分类，因此根据不同类型的疏散避难基地可制定相应的规划和设计标准，以下简要讨论一下本地频发灾害疏散避难基地和市区级大型避难基地对于适用人群、时效、使用范围及各种保障要素的标准，供参考。
        （一）、本地频发灾害应急疏散避难场所。如杭州市主要适用台风、洪涝、地质等灾害预防，兼顾防火灾、环境污染和突发大型建筑事故灾害，为一般本地频发通用的疏散避难场所。
        主要适用范围可以是，历年台风主要影响区域，沿江沿河低洼地带，城市危旧住宅区，城郊结合部流动人口聚集区，大型城中村聚集区，城市低洼区域，地质灾害频发区，大型建筑工地，以这些区域为重点制定总体和分区的疏散避难场所规划，兼顾火灾多发区域，利用已有和规划的学校、公共室内场馆，大型人防工程和地下工程，强调室内疏散避难要求和就近疏散避难要求。对已建工程经规划后，落实原产权单位进行疏散避难要求的改造，对规划项目在审批环节要求加入疏散避难的设计要素统一设计施工。
        适用人群以受灾区域范围人口，城市流动人口，危旧住宅区人口为主。每个应急疏散避难场所以现有和规划工程规模，通风、给排水容量等要求，按人均2-5平方米规划室内容纳人数，一般近中期达到覆盖适用区域人口的40-50%，远期达到覆盖适用区域人口的70-80%为宜。
        适用时间以台风、洪涝持续时间为依据，一般保障受灾后7天至14天。
        （二）、市区级大型应急疏散避难基地。主要适用对偶发和突发的重大化工厂爆炸、重大化学品泄露，核辐射，城市管道煤气、天然气爆炸，重大公共卫生事件，突发社会安全事件等人为灾害，兼防震灾害，持续影响时间较长，受灾人员数量较大的疏散避难基地，保障城市突发公共事件发生后疏散避难。
        基地适用范围可以是，远离化学品存放和工厂区但离市区较近，可以自成体系，规模较大，可容纳5000人以上，同时具备室内外避难条件，交通便利，物资保障方便的建筑和场地，如大型主题公园，大型公共场馆，大型掘开式人防工程和地下工程（地面带公园或周边有开阔绿地场地）等。
        由于适用突发重大公共事件的疏散避难，必定损失较大，受灾后持续时间较长，因此只要交通便利，组织保障措施到位，可适当远离隐患灾害源地点。
        适用时间，受灾后2周以上，2个月以内。
        （三）、专项疏散避难场所。杭州市以中长期规划防震为主，以临时型避难场所利用居民区附近的空地（1000平方米以上）如小公园、小花园、小绿地、小区体育广场等室外开阔空间为主，要求在建筑倒塌半径以外，兼用上述两项疏散避难基地的室外场地。
        覆盖人口，中长期考虑可覆盖城市居民人口的70%以上，对室外场地改造或规划增设必要的设施设备。
        （四）、疏散避难基地保障要素标准参考。参考已初步完成的应急疏散避难基地规划和实施方案，对各种保障要素考虑以下规划设计标准，供参考。考虑标准针对不同分类的疏散避难基地，对市区级大型疏散避难基地以下简称避难基地，对频发灾害疏散避难基地及其它疏散避难基地，以下简称避难场所，两者共用标准，简称避难基地（场所）。
        1、避难区域划分。分室内和室外避难区域，主要确定人均占用场地面积。室内避难场所容纳人数，按人均2-5平方米考虑，或按照室内标准床位控制人数，但需确定已建和规划项目的通风、给排水、消防人均指标。室外避难基地（场所）容纳人数，考虑绿化植被，临时避难增加的设施设备，按人均10平方米考虑。同时室内外避难区域划分要求满足消防分区的要求。
        2、避难基地（场所）交通组织设计要求。避难基地需考虑不少于2个双向交通出入口，需要有一定面积的集散场地，包括大巴停车场地，物资运输集散场地和规划直升机停机坪（40X50m，要求绿化时以草坪及低矮灌木为主不得有高大乔木）。各集散场地面积应不小于500平方米。避难场所考虑应有不少于1个双向交通出入口，具备大巴停车场地或人员集散场地，物资运输集散场地，各集散场地面积不小于200平方米。
        3、避难基地（场所）指挥控制设计要求。对避难基地要求有指挥中心并配置监控广播系统，固定电话和无线通讯设备，有条件的与城市政府或人防应急指挥中心联网，各避难区域设指挥分中心兼避难区治安点。室内指挥中心面积一般不小于200平方米，如为室外要求临时搭筑，分中心面积不小于100平方米。对避难场所则要求设一处指挥中心，参考避难基地的标准。
        4、避难基地（场所）医疗卫生、防疫设计要求。对避难基地要求设医疗救护中心，与卫生防疫站统筹配置，各避难区医疗救护与防疫点临时搭建。 避难场所参照避难基地标准，可仅设医疗救护与防疫点，医疗救护中心利用就近医院。
        5、避难基地（场所）综合物资保障设计要求。
        综合物资保障供应包括：就餐、粮油、食品、帐篷、棉被、供水、供电、燃料、厕所等。（在此不祥述）
        六、做好规划，加快疏散避难基地建设的相关问题探讨
        规划要求有操作性，而规划的疏散避难基地建设要求资金保障和产权等法规保障才能具有实施、推广的可操作性。
        应急疏散避难基地的资金筹措实际主要包括有：①应急疏散避难基地（场所）的土建安装建设资金，即作为配套工程的保障要素建设资金；②标志标牌制作安装费用；③规划、可研、立项、设计等前期费用，④建成后日常运营维护费用；⑤疏散避难基地使用予案编制费用；⑥疏散避难基地演习演练使用费；⑦应急疏散避难基地实际使用费用等。其中①、②两项费用为建设过程中必需考虑的实际投资，但后几项费用由于时间效应长，也不可忽视，特别是日常运营和维护费用包括管理和人员经费是比较大的长期费用，类似于指挥所工程的日常运营费用。因此应急疏散避难基地的资金筹措与建设过程中的定位，项目的立项，项目建设的运作方式，是否取得产权等因素密切相关。而现有实施方案均未认真考虑相关因素对应急疏散避难基地建设及后续资金筹措带来的问题。
        根据上述对应急疏散避难基地的分类和一些问题的思考，我们认为对疏散避难基地建设首要的是一个准确定位，人防办（民防局）应该履行或准备履行的是社会突发事件的社会公共管理职能，重在监督管理疏散避难基地的建设，对资金筹措问题，主要应该发挥和动员社会资源来解决。即以制定科学的规划为法律条件，要求被规划有疏散避难基地的项目遵照规划条件执行，资金包括日常维护费用原则上由产权单位或建设单位承担。人防部门还需进一步协调其它部门，制定建设疏散避难基地的优惠政策，比如减免人防费，减免市政配套费，动用人防经费给予疏散避难基地配套投资的一定比例补贴，争取财政土地等其它费用补贴等，以便形成最终由社会化承担应急疏散避难基地建设的良性局面。现阶段对应急疏散避难基地保障要素建设投资和标志标牌制作安装费用，可以参考配套市政投资和交警道路标志标牌的资金来源，作为社会公共配套项目资金，主要应由财政解决，或明确能够动用人防专项经费。
        应急疏散避难基地的产权问题。人防部门建设管理疏散避难基地，作为社会公共职能，不一定取得项目产权，只需取得应急使用权。这样可免去受产权问题带来的项目建成后，疏散基地设施设备日常维护管理费用等其它费用支出问题。可以明确对国有投资项目（至少土地为国有）配套建设疏散避难基地，可以由原产权单位统一管理，包括日常维护费用支出也由产权单位解决，人防部门可与之签定应急使用权的协议，明确疏散避难基地应急演习和实际使用的权利。对疏散避难基地设在人防产权的人防工程或地下工程中的项目，由于项目主体为人防部门，资金来源可以为改造和追加配套工程形式列入当期工程建设计划和财政计划，对予案、演习、实际使用的经费应按计划按实向财政结算。
        应急疏散避难基地的效益应以社会效益为主，人防办（民防局）不必过多地考虑追求疏散避难基地本身的经济效益，而应该以延伸社会公共管理职能为目标，并以此推动其它的应急管理体系，比如借机加强应急指挥系统的建设，向平时，向地面转变职能扩大发展空间。
        七、结束语
        本文重点对应急疏散避难基地建设中规划编制的方法，遇到的问题进行了一些论述和探讨，仅代表本单位和个人的一些思考意见。应急疏散避难基地的建设是一项多学科，多部门，长期性的复杂工作，需要其它部门的大力配合和不断完善，也需要上级人防部门以发展的眼光加快推进和支持。杭州市人防办（民防局）作为率先编制和实施疏散避难基地的单位，应该通过实践不断改进完善相应的标准，推动地方标准制定，带动其他城市跟进，通过实践尝试-修改补充-再实践-再完善的过程，为打造民防社会公共职能的基础平台早做准备，也是人防向民防职能转变，担负起城市应急救援的社会责任。