市人防办（民防局）指挥通信处(应急预防处) 副处长   张飞烽

        民防工作是一项立足于民、服务于民的系统工程，要适应城市社会经济的发展，融入和谐社会建设实践之中。十七大提出“推动科学发展，促进和谐社会”的要求，进一步提高我市预防和应对突发公共事件能力，构建生活品质之城，提供市民一个安全舒适的生活环境，保证城市和市民的安全，使民防与城市、民防与与市民紧紧地连在一起，这既是当下市民的心愿，也是我市贯彻落实“推动科学发展，促进和谐社会”的生动要求。民防部门如何按自己的职责，把握好角色、发挥好作用，在经济高增长的现代化城市整体防护能力提升中发挥自身优势，是摆在各级民防部门面前的一项新的课题，值得深入研究和探讨，为此，本人结合单位实际谈谈自己的几点思考。
        思考一：制约民防发展的因素和滞后民防发展的几个方面
        我国的民防从上世纪80年代由人民防空发展起来。2001年全国第四次人防工作会议明确提出了“坚持战时防空与平时防灾减灾救灾相结合”原则，把应付现代战争及重大灾害事故作为工作目标，鼓励人防部门和队伍参与平时的防灾救灾工作，要求人防要与国际民防逐步接轨。第五次全国人防会议又进一步明确了全面推进防空防灾一体化发展的具体要求。经过近几年来的加快推进，我国民防得到了很大的发展，但仍存在不少制约民防发展的因素和滞后民防发展情况：
        一是缺乏具有权威性的民防理论体系。与国外日臻成熟的民防相比，我国民防还是个新生事物，新事物必然催生新的理论。尤其是当前民防处于不断向深度和广度发展的时期，更显得迫切需要民防理论的科学指导。例如，民防的概念定义、民防工作的具体范畴、民防的职能定位等对民防发展具有重要指导意义的基础理论等，尚缺乏权威的定论。虽然，零散的民防理论研究此起彼伏，但因没有形成完整的体系，没有经过权威机构确定而终究无法成为指导全国民防发展的权威理论体系。
        二是缺乏支撑民防发展的法规体系。无论是按照国际民防概念定义，还是目前国内对民防较为一致的解释，民防是民事防护的简称，是民众在政府和军队领导下，为抵御战争灾害、自然灾害和人为事故所采取的防护行为。民防任务是指旨在保护平民居民不受危害，帮助平民居民克服敌对行动或灾害的直接影响，并提供平民居民生存所需的条件的某些或全部必要的人道主义工作。无论是抵御战争灾害，还是应对自然灾害和人为事故，一个共同的特点就是需要做各个相关政府部门的综合协调工作。抵御战争灾害，国家人防法明确了人防机构的综合协调职能；而应对自然灾害和人为事故，尚缺法律支持。也曾有地方性法规，如1999年6月，上海市人大第十一届常委会第十次会议审议通过的全国第一部关于民防工作的地方性法规《上海市民防条例》，对上海人防转民防后的职能用地方法规予以明确，但对全国推进民防无法起到实质性的作用。
        三是缺乏适应民防发展的体制保障。民防作为以人防为基础、为支撑的一套人马两块牌子的体制，以及实行政府、军队双轨领导体制，明显存在着上下两头机构缺失的先天不足。目前，省和市两级基本建立了民防机构，但国家和市属的区、县（市）均未建立民防机构，以至于民防体制根基不深。特别是国家民防机构的缺失，使得民防工作各自为政，自成体系，无法形成较为完整的大民防格局。
        四是缺乏推进民防发展的准确定位。民防部门的职能定位可以说是长期困扰“两防一体化”建设的一个难点问题。中央9号文件提出“防空防灾一体化”建设已有6年了，但对“两防一体化”的内涵应包括哪些内容，推进“两防一体化”进程应确定一个什么样的阶段性目标，如何构建“两防一体化”格局，从国家到地方政府在体制创新上应采取哪些实质性步骤等等都没能予以明确，这就给我们推进防空防灾一体化建设缺少了大背景的支撑。
        2005年1月，国务院常务会议审议通过了《国家突发公共事件总体应急预案》后，一个新名词“突发公共事件”跃然而出。其概念定义：突发公共事件是指突然发生,造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏,影响和威胁本地区甚至全国经济社会稳定和政治安定局面的,有重大社会影响的涉及公共安全的紧急事件。根据突发公共事件的性质、演变过程和发生机理,突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和突发社会安全事件四类。
        无疑，突发公共事件其定义的范畴与民防防灾范畴基本一致，然而随着政府越来越重视突发公共事件应对工作，从国家到省市逐步成立了应急管理机构（应急管理办公室）来负责突发公共事件的应对工作。这样，省、市民防机构，对自身机构在构建城市综合减灾体系中的定位就难以进一步明确。
        由于体制机制方面的原因，我国民防与国际民防存在着明显差异，要解决好上述民防发展中存在的问题，完全照搬国际民防的做法，是不切实际的。因此，我们要在学习国外民防的基础上，结合实际走有中国特色的民防发展道路。实现民防与人防、民防与应急的有机结合，建立类似国外“大人防”的民防体制，在保持人防应战功能的前提下逐步拓展应急功能，发挥其平时的应急作用，逐步推进大民防发展战略。
        思考二：抓住切入点，准确定位，稳步推进民防深入发展
        随着现在国家和公众对公共突发事件的重视和关注，迫切需要有相关的政府部门来人事和承担这方面的责任，人防如果不主动出击，抓住机遇，那就等于失去了一次自我发展和展示的机会，站着等靠要肯定是行不通。人防搞民防，没有固定的模式和统一的规范。怎么搞？关键看如何定位。
        1994年，南京军区和五省一市政府联合颁发的《人防工作深化改革的若干问题》文件中指出：“拓宽工作职能，积极探索人防建设与城市防灾救灾相结合的路子”。
        1999年，杭州市作为浙江省人防转民防的试点城市，着手实践防空防灾一体化建设，成立了城市应急救援指挥中心（96110），承担城建、城管方面危机事件的应急处置职能。
        2001年1月，中共中央、国务院、中央军委联合颁发的《关于加强人民防空工作的决定》中指出：“大力推进人民防空整体平战结合，逐步与国防民防接轨”。《南京战区贯彻第四次全国人民防空会议精神的实施意见》、浙江省《关于加强我省人民防空工作的意见》、杭州市《关于加强我市人民防空工作的实施意见》均提出：推进人民防空向民防转变，逐步实现防空防灾一体化，人民防空向民防转变。
        2003年，经市政府批准杭州市人民防空办公室增挂杭州市民防局牌子，明确了防灾减灾应急救援的职能。
        2006年初市政府下达了《杭州市人民政府关于突发公共事件应急管理机制建设的的若干意见》(杭政函［2006］5号)，明确了设立市政府应急管理移动(现场) 指挥中心和预备指挥中心建在市民防局，城市应急救援指挥中心(设在市民防局)，具体负责应急处置工作。其中明确了市城市应急救援指挥中心的主要职责是集中受理并处置城市基础设施类和城市建设、城市管理方面的突发事件 。06年我局增设了应急预防处，市编委明确了5项工作职责：负责编制民防工作规划的年度计划，起草相关法律法规和政策措施；负责城市应急救援预案的制订、修订用预案体系的完善，为市政府提供组织指挥和信息平台、物资储备场所和预警报警手段；负责指导城市应急救援预案的演练以及防空防灾知识的宣传与教育工作；负责建立城市应急救援专家信息库；负责市移动和备用应急指挥平台的建设与管理工作。
        2007年，为进一步推进区、县（市）“两防”一体化建设，市政府发文（杭政办函[2007]292号）在人防办增挂民防局牌子，履行政府突发公共事件的应急管理工作。
        中共中央、国务院、中央军委、南京军区、省政府、市政府已经发文赋予民防局担负公共突发事件人员疏散防护的任务，对我们来说是一个很好的契机和切入点。我们民防应急抓住这个切入点，主动出击，参与其中，利用好人防资源，为政府分忧，替市民解难，以自己的实际行动和成绩打消政府和市民对民防局的顾虑，不断推动民防的深入发展。我们96110建设初期有一个良好的开端和的发展机会，但由于种种原因，我们失去了一次民防发展的机会，我们不能失去第二次机会！
        从杭州市的实践看，把民防工作角色定位在参谋部，是实践平战结合、承担民防职能、完成政府赋予防灾减灾任务的关键。民部门承担部分防灾救灾任务应在当地政府领导下，主要负责防灾救灾工作的规定、计划和组织协调，为当地政府组织指挥抗灾救灾提供相应保障，起参谋部和保障机构的作用，不是战斗连队的作用。切忌不管在何种抗灾救灾场合充当老大，盲目充当指挥角色；如遇特大综合性灾情发生，启用区救灾应急指挥中心，作为民防部门，他的角色也只能是政府领导的参谋和助手，其主要职责是为领导正确实施指挥提供信息、资源等方面的优质服务，根据领导指令，组织协调好各职能部门的工作。指挥的决心由领导下，具体操作由相关职能部门及专业队伍实施，而民防部门的任务是提供服务，如指挥场所、设备、通信及信息等。充当服务角色，并不意味着放弃职责或者理解为降低自身地位，民防部门的服务，决不是无所作为，而应该在自己职责范围内，充分发挥自身的职能优势，强化服务意识，始终把自己处于服务的位置，牢固树立甘当绿叶的思想，密切配合有关部门，发挥其他职能部门所不能替代的作用，做好抗灾救灾工作，只有这样，民防工作才能真正体现自身地位，对本市防灾减灾工作作出较大贡献。
        思考之三：利用好亮点，以作为赢地位，夯实民防工作基础
        我们人防部门已经在应急组织体制、应急预案体系、人员疏散准备、应急救援队伍、应急指挥平台建设等方面取得了较大的成绩，这些都是我们参与政府公共突事件管理的亮点，具备了开展民防工作的条件，但一下子全面开展民防工作还有一定的难度。我们应该利用好这些亮点，发挥我们自身行业优势，积极参与，以作为赢地位，夯实民防工作基础。
        一是规范接警、处警制度。按照市政府总值班室的办事程序，96110接警后要及时将接警信息报局领导审示，特别是重大事件随时报局领导，根据局领导的指示和处置意见处警，认真对待市民的每一次报警。并对接警信息进行梳理分析，特别时段的接警信息要拿出分析报告，提出预测性意见，为防患可能出现的突发事件做好充分的准备。
        二是完善应急救援处置平台。利用现有的杭州市电子政务外网将上级有关部门（省民防局、市应急办、市12345市长公开电话受理中心、市建委、市民防局）、相关部门（市公安110指挥中心、市公共卫生疾控指挥中心、市防汛防旱指挥部、市安全生产指挥中心、市气象局、市电力局）、26个网络单位进行计算机网络连接，通过广缆实施并网。形成一个相对独立的宽带VPN虚拟网。实现上下、左右之间的信息互通，资源共享。真正做到网上办理、网上督办、网上反馈。与此同时，一旦发生重大情况，市政府领导可以利用指挥中心这个指挥平台，实施指挥协调处置事故灾害。
        三是建立公共突发事件预警信息资源系统。依据市政府民防局预备指挥中心和现场指挥中心的职能，迫切需要请市政府应急办协调有关部门提供实时有效的信息数据，实现互联互通，过成资源共享，为市政府领导组织指挥处置公共突发事件作好充分的保障。应急救援中心将有关部门的信息数据进行梳理分类，在应急救援指挥中心建立应急信息管理平台，加快应急指挥中心软件建设和开发，完善数据库建设，为市政府领导定下决心提供决策依据，如：人才（专家）资源库、灾害资料库、地理信息库、数字城管信息库、应急预案库、城市基础设施数据库、气象地震资料库、资料分析库等。加强对有关灾害信息的收集、分析、判别以及跟踪监测，加强对气象、地质灾害、易发事件和多发事故以及重点区域、重点部位、重要基础设施等的监测观察和信息上报工作。建立信息上报制度和工作例会制度，定期召开一办五中心工作会例会，交流情况、汇总信息，进行灾害的分析预测，制定防范措施。
        四是规范防灾救灾警报信号和标识标牌。以市政府发文统一规范防灾警报信号和语音警报信号，通过媒体让每一个市民都知道防灾警报信号，在重点部位和高危区域增设防灾警报器，如钱塘江边每一公里增设一台防灾警报器，在7－10月涨潮危险时段，根据潮汛统一发放防灾警报信号和语音警告。多渠道设置规范而直观的预警标识。可以在我局《应急疏散标识标牌暂行规定》的基础上，与市应急办联合研究论证各类预警标识和公民防护类标牌，并以民防局与市政府应急办的名义通过各种媒体向市民征求意见，在市民认可后，以市政府应急办和民防局的联合发文规范，统一制作下发，在全市范围内设立标识标牌，让市民知道突发事件时，明白哪里可去、怎么去、哪里危险不能去等等，增强市民的危机意识、防范意识和自我救护意识。
        五是加快应急避险疏散场所的建设。结合人防人员疏散基地（场所）建设，积极与市应急办、民政局协调联系，在我办、区（县、市）应急避难疏散基地（场所）建设规划的基础上，出台《杭州市应急避险疏散场所规划》，有步骤有计划推进应急避险场所建设，做到有备无患。08年争取每个街道（乡镇）建立一个应急避险场所。
        六是利用好人防资源，纳入城市应急管理和保障体系。把各类人民防空专业队伍纳入应急救援队伍建设之中。落实人防专业队、应急救援专业队平战一体，统一组建，统一编成，统一管理，统一施训，平时为政府预防和处置突发公共事件提供服务和保障，战时遂行防空袭斗争任务。把人民防空基础设施设备用于平时的应急救援行动保障。发挥人防资源优势，为政府预防和处置突发公共事件提供组织指挥、物资储备场所、预警报警手段和信息交互平台，为人民群众在紧急情况下提供疏散掩蔽的防护保障。把人民防空宣传教育资源加以充分利用。利用人防宣传教育载体为政府和企事业组织、社会团体及人民群众提供防灾培训场所、手段和教材，实施平战一体化的防护知识教育和技能培训。
        思考之四：寻找结合点，走平民化之路，建立为民服务的新桥梁
        以网站互动栏目为载体，完善政民交流平台。建设一个杭州市城市应急救援信息网站。开通网站与社会公众互动信息栏目，如在线投诉咨询举报、政策咨询、最新动态、案例分析、网上信箱、网上调查等，为公众提供更多更便捷的建言、咨询或投诉的网络途径。建立专门制订转办、转阅、督办、呈报等工作制度，做到在５个工作日内回复，遵循“谁主管、谁负责”的原则，认真处理来信、接受建议，耐心回复，建立和谐、友善的对话窗口，避免网上留言出现无人回复或是敷衍了事的现象，避免栏目形同虚设，成为摆设，不断提高群众满意度，努力为人民群众服务。
        网站定位，应立足于为民服务。为尽快实现从管理型政府向服务型政府的转变。要利用现代信息技术改进网站的组织和管理，从自我宣传、自我服务为主逐步转变以提供为民服务为主要出发点的网站，及时把办（局）决策、服务程序、办事方法向社会公布，为人民群众提供公开、透明、高效的公共服务。设立人员疏散防护预案查询栏目。让市民可以在网站上查询：一旦发生战争等突发事件，让每个人都知道去哪里、什么时候去、坐什么车、跟谁走、怎么走、在哪里集合、带什么东西等内容，并配疏散路线图。网站主页专设灾情预告栏，发布可能灾情信息：如台风信息、潮汐时间、森林火警等，让市民看到信息后可及早做好自救准备。
        继续发展“政务论坛”栏目，结合杭州“9.18”试鸣防空警报和10月的人防宣传月之际，在论坛中重点开展了公民防护等内容的大讨论，指定专门处（室）、专门人员在网上与公众进行对话，认真回答公众提出的问题，宣传人防政策。在“便民服务”栏目加载的“公民防灾手册”，使民防局已有开展的“防空防灾知识进社区”的活动区域又有了更广泛的拓展，防空防灾知识面向了网民。
        利用短信平台，指挥中心可以发放防灾救灾知识、台风预防、潮汐时间、会议通知以及其他有关事项，短信发放的对象：市党代表、人大代表、政协委员、民主党派负责人，市各部、委、办、局领导、相关单位和网络单位有关人员，民防局全体人员等。
        思考之五：抓住着力点，预防为先，提高快速反应能力、应急处置能力与紧急救援能力
        一是要加强预案的编制工作。凡事预则立，不预则废。如何应对突发公共事件，是检验我们执政能力的试金石，也是构筑社会主义和谐社会的重大考验。我市突发公共事件应急预案的编制工作虽已取得阶段性成果，但并不意味着从此一蹴而就。面对意想不到的各种突发性灾难，应急预案编制完成，只是万里长征的第一步。在我市应急预案的框架体系已经确立的形势下，民防局下一步一定要抓好社区、农村、重点企事业单位应急预案的编制工作，从而最终形成一个“横向到边、纵向到底”的预案体系。将预防工作纳入城市发展战略与规划，渗透在教育、科研、监测、预警、媒体、社区等相关领域，创造良好人居环境，减少损失于灾中，降低救灾成本，实现灾害管理从被动应付型向主动预防型的转变。而突发公共事件应急预案的编制完成，则意味着我们已经迈出了极其重要的一步。
        二是要加强城市灾害管理的专业与普及教育。设立城市灾害管理的专门教育机构，提供专业训练，培养专业人才。选择条件适当的院校开设灾害管理专业，加紧创办灾害管理学院。做好全民性的危机应对常识教育和常规演练，提高群众应对灾变的心理素质和实际能力，为城市灾害管理提供专业人力资源和群众基础。
        三是加强应急演练。一个好的预案，如果只是停留在口头和文字上，而不是及时地、不打折扣地付诸执行，终归是镜花水月。要确保应急预案在实践中落实，在实践中检验，并在实践中不断完善。演练的目的一方面是检查预案的科学性与可行性，并对应急预案的缺陷进行诊断；另一方面也是提高应急救援体系的反应能力、救援能力以及协同作战能力的重要手段。为检验和提高应急救援体系的实战能力，各级应急指挥中心都应制定相应的演练计划。应急演练的具体形式既可以是桌面演练，也可以是实战模拟演练。演练结束后，应对演练的结果进行总结和评估，对演练中暴露出的问题和不足应及时解决，必要时提请上级应急机构予以协调解决。演练的目标应侧重在现实应急能力评估和应急缺陷（包括脆弱性）分析上，以便通过持续改进，提高应急能力。
        四是加大民防的宣传力度。首先，把民防的宣传与纳入人防宣传重要部分。特别在人防进社区方面应该同步进行，加大宣传力度。在防灾手册中还应加印96110的工作性质、工作任务、受理范围等相关内容，让市民群众了解96110，熟悉96110。其次，积极与宣传媒体加强联系与沟通，通过媒体手段，进一步宣传民防，扩大影响，提高知名度。更改网站网页名称。将杭州市人民防空办公室（民防局）改为杭州市民防局（人民防空办公室）。再次，所有人防工程标志标识牌统一印上“监督电话96110”， 让市民每天能够看到，遇事就想到拨打96110电话。
        思考之六：扎实落脚点，全民动员，消除隐患于未萌
        一是构造社区为根的城市应急管理基层网络。 社区是实施城市灾害管理实务的组织细胞，是城市灾害管理工作真正落到实处的支点。灾害社会学家在研究中发现，家庭、邻里、社区的人际关系网络在灾害中会发生多方面令人难以想象的作用，可大大减轻人们的灾中实际损失和灾后心理创伤。在防SARS病毒的过程中，我市社区的灾害管理功能已被激活，并发挥出了独特作用，为全国开了起了示范作用。我们应抓住时机，因地制宜，构筑起邻里守望相助、社区常备不懈的基层防控网络。灾害管理工作在社区大有作为，大中城市应着力加强社区建设，把有关工作放在重要位置。将社区应急管理工作列入社区建设考核内容，考核标准为：“建立健全社区应急预案组织体系，编制社区应急防护预案，建立综合应急队伍，落实人员防护措施，每5年至少组织一次人员防护演练，加强防空防灾知识的宣传教育和培训等。措施如下：一是构建家庭防灾减灾单元；二是完善邻里救援的社区支持框架；三是发展非政府的民间社会组织自助系统；四是形成社区安全文化宣教模式和自救、互救实战演习，准备于日常，防患于未然。
        二是构造动员为先的城市应急管理的社会动员机制。借鉴国外成功经验，建立全社会动员机制和联动的紧急状态响应计划，科学定位不同政府部门灾害响应和实施管理的分工与合作职责、任务，确保在灾害发生的第一时间形成全体动员，并使其运行规范、有序、高效，以利降低政府灾害管理工作的成本，提高效能。
        对公众进行危机管理教育，无疑是构建完备应急机制不可或缺的一环。在这一方面，我国与发达国家的差距十分明显，缺少应对重大危机的培训实践，一些人甚至因此付出了生命的代价。建议利用多种方式，通过编印通俗读本、摄制影像资料、知识讲座等多种形式，广泛宣传相关法律法规和应急预案，特别是预防、避险、自救、互救、减灾等知识，增强公众的危机意识、社会责任意识，提高自救、互救能力，形成全民动员、预防为主、全社会防灾减灾的良好局面。
        三是构造志愿为伍的城市应急管理基层力量聚合机制。社会的警觉性较差，市民缺乏自救、救护的防灾意识和能力，也是我市危机管理中存在的一个重要问题。在我市应急机制的建立过程中，相关部门和单位开始增强公众的防灾意识。我市应按照形成组织、建立网络、落实责任、信用考核的原则，在机关、企业、学校、社区等地建立广泛的灾害响应志愿者队伍，作为城市灾害管理所必须的基层工作人力资源，并进行专业培训。形成抵御并缓解灾害损失的一支重要力量，奠定社会公众在城市灾害管理中的主体地位，增进社会凝聚力。
        综上所述，民防工作是一项顺民意、得民心的实事工程，需要全社会的共同努力和配合。民防局至今还处在积极探索的起步阶段，还需在磨合期中不断研究新情况，解决新问题。民防工作涉及千家万户，绝非一个单位可以解决，需要全市人民、乃至全社会的理解、支持和配合。我们坚信，民防局在市委市政府和警备区的领导下，从防空到防灾的各项建设必将在新思路、高起点、严要求的基础上，以其良好的愿望和不懈的努力，赢得全市人民的信任和大力支持，杭州市的民防工作一定会卓有成效。