杭州市人防办（民防局）法规处处长  王勇新

        对如何治理国家，人们长期以来一直在努力探索，历史和实践告诉我们，迄今为止，法治是治理国家最好的模式。“国无常强，无常弱。奉法者强，则国强，奉法者弱，则国弱。”当今世界发达国家，无不奉法治为治国之道。依法治国，要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。依法治国的主要内容是政府要依法行政，而依法行政的主要内容则是依法行政许可。
        行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可是行政机关依法管理社会经济、政治、文化等各方面事务的一种事前控制手段，在我国行政管理中被广泛运用。从实际看，行政许可对维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，起到了积极的作用。 2004年7月1日施行的《行政许可法》，对进一步规范行政许可，改革行政管理方式，推进依法行政进程，具有重要意义。全面贯彻、正确实施行政许可法，并以此促进各级政府和政府各部门严格依法行政，是各级行政机关的一项主要职责。各级人民防空办公室是政府管理人民防空的主管部门，必须认真执行行政许可法，依法规范人防各项行政许可项目，确保公民、法人和其他组织的合法权益，推进人防建设依法建设与发展。
        一、我市人防行政许可的基本情况 
        （一）依法确定行政许可项目。按照国家部署，杭州市政府先后开展了三轮行政审批制度改革，取消了一批行政审批项目，2003年市政府第198号令公布市人防办保留4项审批项目（其中审批2项：结合民用建筑缴纳防空地下室建设费审批，人防工程建设和管理审批；核准1项：人防通信警报设施拆除改造、报废核准；审核1项：防空地下室建设及地下空间开发利用审核）。2004年根据行政许可法，市政府进行了行政审批事项清理，市人防办重新确定行政许可事项，经市政府杭政[2004]10号文批准公布，依法取得6项行政许可项目（结合民用建筑易地修建防空地下室许可，人民防空工程建设设计许可和竣工验收，公用人民防空工程平时利用许可，人民防空工程拆除、改造许可，人民防空通信警报设施拆除、迁移许可，地下工程建设设计许可和竣工验收），同时，我市各县（市）、区人防办也相应确定了行政许可项目。2005年省政府部署了进一步清理和规范行政许可项目工作，解决各地行政许可项目名称不统一、行政许可与非行政许可界定不明确、实施不规范等问题。今年根据省办清理结果，市办依法确定了行政许可11项，非行政许可1项，报经市法制部门审查备案。
        （二）规范行政许可。一是各级根据行政许可法，结合本地区、本部门的实际，制定了实施行政许可工作制度，明确了统一受理与送达、网上公布和受理、审查和听取意见、行政许可决定公开、对被许可人的监督检查、实施行政许可的责任追究等方面的规定；二是针对本部门的行政许可项目，制定了行政许可程序和办事制度。各级依法行政，规范审批，热情服务，高效便民，一方面得到了政府行政服务中心的充分肯定，另一方面也赢得了许可相对人的好评，同时人防法律法规得以较好的贯彻落实，有力地推进了本地区的人防建设。市人防办“审批窗口”多次被评为“红旗窗口”，桐庐、临安等人防办“审批窗口”也被本级评为“红旗窗口”。
        （三）依法履行行政许可。近年来，全市各级较好地履行了各自的行政许可工作。一是领导重视，将行政许可工作作为依法行政的重要工作抓紧抓好；二是加大行政许可工作力度，调配人员，进入本级政府行政服务中心，设立人防审批窗口；三是加强与有关部门沟通、协调，把好人防行政许可关，较好地履行行政许可职能。
        二、我市人防行政许可存在的问题
        （一）行政许可项目确定不够规范。一是区级人防行政许可的项目不够统一。市区5个老城区人防办确定的行政许可项目不一致，有多有少，有的人防办甚至未取得行政许可项目；二是行政许可项目的名称不够规范。市、区两级人防行政许可项目名称不够统一，如市里称为“结合民用建筑易地修建防空地下室许可”，有的区则为“不修建防空设施许可”；市里为“公用人防工程平时利用许可”，有的区则为“人防工程平时利用许可”等；三是行政许可项目的文字表述不当，如有的区两个许可项目为“300平方米以下人防工程拆除许可”、“300平方米以上人防工程拆除许可”等。
        （二）依法履行行政许可事项尚有不足。一是存在人防行政许可事项委托给其他部门实施，且对委托部门缺乏有效的监督检查，使之有的人防行政许可事项审批把关不严，政策把握不准等问题；二是存在结建防空地下室未按法律法规规定审批而少建的问题和人防工程易地建设费征收违规减、免、缓的问题；三是存在行政许可程序和办事制度过于简单，不够规范，工作责任不清晰等问题。
        （三）行政许可实施不够规范。一是行政许可卷宗不够规范、完整，许可项目编号有跳号和重号的现象；许可卷宗缺少相关图纸、批复和核定单等必要的资料。二是在行政许可时法规政策把握不够准确，发生应建防空地下室的面积未建足、可不建的却要求建的现象；有的结建项目应收人防工程易地建设费而未收、有的结建项目不该收的却多收费的现象；有的结建项目未能按照规定和标准减免人防工程易地建设费。三是人防工程易地建设费审核资料不够齐全和规范。有的未按规定使用人防收费核定单；有的人防收费核定单上未注明减免收费的依据和理由，事后无法审查；有的缺少对经办人的审核程序。四是人防机关履行行政许可监督责任不够，重事前审批、轻事后监督，对被许可人从事行政许可事项的活动缺乏监督检查。
        上述问题的存在，说明我市人防行政许可工作尚有不足，影响了各级人防机关的形象，不利于我市人防建设与发展，应当引起全市各级人防办的高度重视。
        三、进一步加强人防行政许可工作的建议
        随着社会主义法制建设的不断健全和国家开展全民普法教育，一方面对行政机关的行政许可工作提出了更高的要求，对行使行政执法职权作出了明确的约束规定；另一方面全民的法律意识和水平普遍提高，懂得并善于使用法律来维护自身的合法权益。为此，结合我市人防行政许可工作存在的问题，对我市人防行政许可工作提出如下建议。
        （一）提高依法行政的观念和能力
        1、加强法律知识学习和宣传。行政机关执法人员尤其是领导干部的依法行政观念和能力，关乎依法行政的进程，关乎行政机关的形象，关乎行政权力的行使是否符合人民的意愿，关乎整个社会法律意识的养成，关乎民主法制建设的进程。一是建立学法制度，增强法律意识，提高法律素质。各级要建立学法制度，重视执法人员依法行政知识的学习和培训。二是建立依法行政情况考核制度。把依法行政情况作为考核执法人员的重要内容，成为奖惩、人事任免的重要依据。三是加强人防法律宣传教育。采取各种形式，大力宣传人防法律法规，要将各级领导干部作为人防法制宣传的重点对象，将人防法律法规的强制性规定作为宣传教育的重点内容，努力营造全社会了解人防法律、维护人防法律、履行人防法律权力和义务的良好社会氛围。
        2、加强执法人员的素质建设，提高执法人员的行政能力和水平。要加快执法人员的知识更新，做到对综合性的法律法规要“懂”，对行政许可所需的专业法律法规和政策要“精”，对行政许可的程序和要求要“熟”，真正成为能担当人防行政许可重任的行家里手。
        3、着力构建完善配套的人防法规政策体系。对于当前人防建设和管理中存普遍在法律法规不够完善配套制定的问题，要加强调研，根据形势发展需要，研究制定规范性文件，不断完善我市人防建设的法规政策体系。一是加强规范性文件的制定。各级要根据本地区实际，针对人防建设与管理存在的薄弱环节和本部门工作所需，制定规范性文件；二是提高规范性文件的质量。制定规范性文件前必须充分调研、论证并广泛征求意见，确保政策规定的科学性、合理性、实用性；三是严格按照法定程序制定规范性文件。制定的规范性文件在出台前应报市办进行法律性审查，并报本级政府法制部门审查备案。
        （二）依法确定和实施行政许可
        1、依法确定行政许可项目。各级人防办应按照省政府关于进一步清理和规范行政许可项目要达到“统一项目，统一名称；相同系统，相同事项”的要求，依据人防法律法规，加强与同级法制部门沟通、协调，清理、规范、确定本部门的行政许可项目，切实解决我市人防系统行政许可项目、名称不统一的问题，达到全市人防行政许可项目名称一致，市和县（市）人防办行政许可项目相同，区与区人防行政许可项目相同。
        2、依法履行行政许可。一是进一步完善行政许可程序和办事制度。行政许可的实施程序，首先直接影响行政许可决定的正确性，合理的行政许可程序能够预防并减少行政机关实施行政许可行为的随意性，防止行政机关因误认事实而作出错误的行政许可决定，有助于提高行政许可决定的合法性、正确性。其次直接关系行政管理活动是否高效、便民。繁琐、低效、高成本的程序不是一个好程序，不仅会阻碍程序自身目的的实现，还会影响实施行政许可的社会效果。再次，还具有限制行政权力滥用的价值，起到限制、制约行政机关滥用自由裁量权的作用。为此，各级要按照行政许可法规定，结合本地区、本部门的实际，制定出切实可行的行政许可程序和办事制度。在制定和实施行政许可事项程序时，要注意两点：第一，对设定该许可事项的前置条件要客观、可行，必须破除“前置条件越多，越能体现权力”的错误思想。对已设置的前置条件，必须严格执行到位，在未达到条件，缺少材料的情况下，决不能通融而实施行政许可活动；第二，要完善实施该许可事项必要的相关资料，作为该许可事项决定的附件，以支撑其正确性、合法性。如：“人防工程竣工验收许可”，应制作“人防工程竣工验收检查表”，表内应裁明验收检查的要素，如工程面积、防护设备等必要的内容、验收检查人意见、检查人签名、被检查人签名等，同时还应制作“人防工程竣工验收检查整改复查表”，两表作为支撑“人防工程竣工验收意见书”的证据材料。二是要进一步强化服务观念，改进工作作风，做到公开透明、高效便民。
        3、切实履行行政许可职能。依法确定的人防行政许可事项，是人防部门的法定职权，既不能在职权范围内失职不作为，又不能超越职权乱作为。鉴于目前区、县（市）人防办人员少、技术力量薄弱的现状，可根据实际情况处理。一是有条件的人防办，人防行政许可职权应当全部由本单位来履行；二是条件尚不具备的人防办，要积极创造条件履行人防行政许可职权，在尚未履行期间，必须每年对委托代为履行的部门进行检查，发现问题及时指出纠正。当前重点要解决结建防空地下室不按法律法规规定审批、建设的问题和人防工程易地建设费征收中以各种形式违规减、免、缓的问题。
        （三）强化行政许可的监督检查
        现代行政是一种责任行政，法律在赋予行政机关权力的同时，也就意味着行政机关应当承担相应的责任，即权力必须与责任挂钩。行使行政许可权要承担相应的责任，权责统一，即行政主体的职权与职责相统一；行为主体与责任主体相一致；责任与违法相对应，违法必须受追究。基于行政主体的地位和公务要求，行政公务人员还要承担道义上的责任，如应遵守公务员的纪律。为此，必须强化三个监督检查机制，确保行政许可权在合法、高效、便民的轨道上运行。一是强化权责一致的原则。各级要加强对行政许可人员的监督检查，政府的权力源自人民的授权，为了确保权力的正确行使，只靠工作人员内在的道德自律是不够的，正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方为止。”对行政许可的权力控制必须依赖于严格的责任体制和监督机制。要建立和完善行政许可的廉政规定，“谁审批、谁负责”的责任制和评议考核机制，层级批准权限制度，层级审核程序等。对违法或者不当行使职权的，要严格追究责任，造成行政许可相对人损失的，要依法予以赔偿。落实权责一致原则的最终目的就是要实现许可有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。二是强化层级监督检查，为确保人防法律法规贯彻落实，正确实施行政许可，市人防办在接受上级人防部门和同级人大、政府监督检查的同时，要加强对各县（市）、区人防办的监督检查，每年应对2至4个下一级人防办进行执法监督检查，对发现的问题，应下达《行政执法监督通知书》，促其整改。三是强化对行政许可相对人的监督检查。行政许可必须改变以批代管、只批不管，重事前审批、轻事后监督的做法，在自然人、法人或者其他组织获得行政许可后，人防部门就负有监督检查职责，应当对其从事行政许可事项的活动进行监督检查。发现被许可人违法从事行政许可事项的活动的，及时依法作出处理，确保行政许可事项落到实处。在实际工作中，要注意两点：第一，必须克服要么不对被许可人进行监督检查，要么滥用监督检查权，给被许可人的生产经营活动造成极大的干扰和影响两种倾向；第二，应当将监督检查情况和处理结果归档。