市人防办（民防局）计划财务处处长  陈根洪

        随着城市化进程的快速推进，人防的事业得到了深入发展，人防自建工程的数量越来越多，人防建设资金的投入越来越大。为了避免投资效率的低下和资源的严重浪费，必须加强人防自建工程的建设和管理，积极采取各种措施，有效发挥监督部门的职能，完善人防投资项目的管理。
        一、人防投资项目管理实践中发现的主要问题
        项目前期工作不到位，论证不充分。一个建设项目从前期准备到建成使用，一般要经过决策阶段、设计阶段、施工阶段和竣工验收交付使用阶段。据相关资料分析，项目前期准备阶段是控制项目整体投资的关键和重心，它对总投资的影响将达90%以上。但是在实际工作中，相当一部分项目不重视前期管理，常常以“工期要求紧，按照建设正常程序肯定不能满足要求”，从而按照边审批、边设计、边施工进行，最终导致施工过程设计变更频繁，项目投资完全不能掌控。另外有些项目也由于前期论证不充分，故意先压缩规模和投资估算，待项目立项批准或开工后，再来要求追加投资，造成“钓鱼工程”。据最近几年经内部审计过的项目统计，超概项目中的超概比率达23%以上。例如某工程的原批准概算3140万元，实际决算造价3594万元，超概算454万元；某工程的原批准概算727万元，实际决算造价1102万元，超概算375万元；某工程的原批准概算750万元，实际决算造价910万元，超概算160万元。
        工程设计保守或设计不周导致浪费现象严重。设计工作是建设项目工程造价控制的重要环节，对整个工程造价影响巨大。主要表现在：设计单位及设计人员往往注重设计方案及外观等，而忽略设计方案的经济性和批准的投资限额；或者设计保守、不周导致“基础厚、钢筋密、肥梁胖柱”和多次更改方案的浪费现象。
        不重视工程招投标阶段工作。由于建设项目缺乏一套有效的造价控制责任制，造成在工程发包阶段管理不到位、应招标的没有经过招标、中标后调整中标价等违反国家法律法规的情况，以及招标文件和合同文件语言组织不严密、针对性不强、没有仔细分析投标文件、不重视合同谈判等造成施工单位通过各种手段钻空子和扯皮，甚至存在合法不合理的现象发生，以至国有资产大量流失。例如在招投标中建设单位往往只重视施工单位招投标而忽视勘察、设计、监理及甲供材料的招投标，只重视主体工程的招投标而忽视临时工程、配套工程、辅助工程、零星工程的招投标，特别是电力、绿化、水、通讯、燃气等专业工程都由行业内垄断或直接指定。以及未按施工单位的投标内容和单价签订合同，工程施工合同对造价、质量、工期的约定都不明确，这样不但影响了招投标的严肃性，也造成价款结算审计时双方意见不一和矛盾突出。
        建设单位在工程实施过程中的管理不善和缺乏责任心。根据历年的内部审计结果看，有些项目联系单内容签证不清楚不完整，特别是单价签证把关不严意见含糊，有些项目对工程管理松懈，计价不符合合同或招投标文件，工程中拆除的材料不能有效利用等，这些都将造成资源浪费。同时由于建设单位的管理不善也影响了建设单位管理费使用超支。例如某工程的原批准概算3140万元，而实际建设单位管理费支出高达184万元，超支近100万元，超支额高达119%。
        建设单位不重视资料的收集工作。由于人防工程的建设的难度较大，建设周期较长，而建设管理人员变动较多，造成部分基础资料遗失或档案不全，甚至有些项目的竣工图仅在原施工图上加盖竣工章，影响了资料的真实性和完整性，影响了建设资金进度拨付和工程竣工的产权申领工作。例如某工程的工程承包内容变更后未及时办理工程价款变更手续，造成超付工程款99万元、应由施工单位承担的水电费收不回来。
        二、人防投资项目管理实践中问题产生的根源分析
        人防工程建设缺乏计划统筹和经济效益的预测。为了提高人防资金的投资效益，综合考虑和统筹兼顾显得格外重要。但是目前的有些项目投资往往是缺少前期足够的科学的论证，缺少对经济效益的宏观考虑，从而造成在建设中的大量浪费现象存在和交付后无法使用却要支付高额的维护经费，严重影响了社会投资人防工程建设的积极性。
        部分项目实施的时间太紧。由于许多工程建设进度都纳入了年度目标考核，都规定了竣工日期，而且完工时间往往定在重要节日前，在一定程度上违背了建设项目应有的规律。另外由于时间太紧也使得项目管理过程中应履行的手续和应执行的程序在一定程度上被简化，影响了工程质量和投资资金的控制。
        项目管理责、权、利不清。目前人防系统的大多工程建设都是非经营性工程，项目业主就是今后的使用单位，而且存在由临时聘用人员组建项目管理班子，导致在工程实施过程中无法形成有效的制约机制，难以抑制管理单位追求自身利益的行为，无法追究项目管理者的责任，造成投资的大量浪费。
        监督和制约机制不完善。由于人防投资的项目往往涉及大量的资金，容易成为利益交织的焦点，同时概预算、设计、评审等环节的专业性很强，如果缺乏审计、纪检、监察、财务等部门的监督，将使项目管理出现松懈，损害各项规章制度的执行刚性。
        三、加强人防投资项目管理的必要性
        能够大量节约项目建设费用。在项目前期管理中，只有经过科学充分的论证分析项目的可行性和合理性，从经济性、社会效益、环境效益和战备效益进行方案优选，才能合理确定建设地点、建设规模、建设标准。在建设过程中要以建设项目总投资的计划数为控制数，不得任意突破，对于超过批准投资估算的设计一律不予通过，真正起到决策和控制作用，实现节约投资资金的目标。
        有利于建设资金的安全管理。在资金拨付上严格按照工程进度，并且按照国库集中支付的要求，逐步推进直接支付管理，使资金不在中间任何一个环节停留，直接提高了资金的运行速度，杜绝资金的沉淀。对于财务部门而言，也更清晰明了地了解资金去向和内容，为工程建设资金的安全提供保障。
        促进单位的党风廉政建设。加强工程建设的全方位全过程监管，包括科学的前期论证、规范的招投标管理、刚性的概预算管理、严格的工程造价管理、稳健的建设资金拨付管理等，从而在制度和程序上铲除滋生腐败的土壤，杜绝违法违纪现象的发生，控制工程项目造价。
        四、完善人防投资项目管理的主要思路
        积极参与投资项目前期的决策。财务部门要积极参与项目的可行性研究、方案、初步设计等论证会，对工程前期的临时费用、工程招标文件、草拟的合同条款进行审查，避免因合同的漏洞造成投资失控。在工程实施阶段要根据需要参与工程例会，基本掌握建设项目的主要问题和建设进度。
        建立健全项目储备库制度。为提高人防资金的投资效益，减少盲目决策现象的发生，建立建设项目储备库迫在眉睫。对于建设项目的实施，应以项目储备为前置条件，在经过科学的评估和可行性研究论证后，根据项目轻重缓急和财力可能编制预算，尽量杜绝“先安排资金后论证项目”现象，从而使项目建设逐步走上规范化、科学化和程序化的轨道。
        项目全面实行招投标，不断扩大代建制范围。代建制是指通过招标或直接委托方式选择专业化的项目建设单位，由其负责项目建设全过程管理。在项目决策阶段，由代建单位与业主共同组织设计优化工作方案，进行可行性研究和项目建设策划。在项目实施阶段，代表业主进行设计管理、招标管理、采购管理、施工管理和竣工验收等，并对工程项目进行质量、安全、进度、费用、合同、信息等管理和控制。实施代建制可以有效避免现有项目单位技术力量薄弱的劣势，充分利用社会分工，强化项目建设管理的科学性和严密性。
        加强对项目建设单位和管理部门的监督管理。对于项目建设单位和管理部门，要完善相关制度，签定建设目标责任书，明确应承担的责任、任务、目标，并对项目任务目标完成情况进行考核，考核结果直接纳入该单位的奖惩。
        开展项目绩效评价，加强监督力度。投资项目绩效评价是一种新的理念，是指运用统一指标体系和科学的方法，根据经济性、效率性、有效性原则，对投资项目的资金使用全过程及其产生的经济效益、社会效益、战备效益、环境效益进行全面、系统、科学的评估、分析和综合判断，实现挖掘和总结改进工程项目管理的有效措施，减少和杜绝违法行为的发生。
        拓宽社会监督的参与面。在对项目实施省办、市财政、审计等部门监督的基础上，对不需要保密的人防项目实施社会监督，邀请相关部门和人员代表对建设资金的使用情况进行监督，充分发挥会计师事务所专业力量的作用，深化监督力量，努力实现人防建设资金使用在公开透明，有效监督的层面上运行。