战争、恐怖袭击、地震、矿山事故、火灾、水灾、有毒气体泄漏、公共卫生事件等突发性灾难，时时威胁着人类。因此，落实科学发展观，建立快速、敏捷、高效的防灾减灾应急反应机制，是关系着人民群众安全与生存的大事。成为国家战略的重要组成部分，不仅是战时战争动员的重要领域，而且是平时非战争行动动员的重要内容。拓宽人防职能，实现人防向民防转变，使我国人民防空与国际民防早日接轨，是人民防空发展的必然趋势，是适应战场、市场和建立和谐社会的需要，也是提升城市整体防护能力的重要途径。

　　一、建立民防救援体系，是人防健康发展的必由之路

　　（一）建立民防体系是世界各国的普遍做法

　　民防是民事防护的简称。它包括战争空袭的防护，民间自然灾害的防护和民间人为灾害的防护。随着时间的推移，民防的内涵不断扩大，并向保户生态环境、人道主义救援等职能延伸。由于民防具有全方位、多层次、综合性的特点，正逐渐成为一项重要的防御性国策，在国家安全战略和发展战略中具有重要地位和作用。世界各国都很重视民防工作，许多国家已经实现了在民防建设指导思想上的根本性转变，将防灾、减灾作为民防的基本职能和任务；在管理体制下实行政府主导下统一的民防救灾体系，并形成比较完整的民防法律体系。随着国际形势的变化和人类防御自然灾害的需要，民防向平时的抢险救灾倾斜的趋势将进一步凸现。基于对民防职能具有平战结合双重性的认识，1982年，美国组建“联邦紧急事物管理局”，明确其职能是在确保战时完成防空任务外，参加平时水灾、火灾、地震、化学事故、核事故等抢险救援活动，当年投资达42亿美元。“911”事件后，又将联邦紧急事物管理局纳入国土安全部，负责平战危机、灾害事故和防恐反恐的紧急准备、政策、计划和协调等工作。前苏联解体后，俄罗斯对原民防司令部进行了改组，成立了民防、紧急情况和消除自然灾害后果部，负责制定民防计划，提供紧急情况预警，领导指挥消除空袭后果、重大事故和各种灾害造成的后果等，在全国建有8个区域性民防中心，地方各级政府设民防管理机构，组建了民防部队。英、法、德、印度、韩国也都将战时防空与平时防灾融为一体。现在已有110多个国家建立了民防体系，并制定了《民防法》，把平时救灾和战时防空有机结合起来。成立于1931年的国际民防组织，已有49个成员国和10个观察员国。国际民防组织在推动世界各国防止、减少自然灾害和战争对平民造成的伤害、改善和发展救助组织、方法、技术、开展防灾、救灾领域的国际合作，发挥了重要的作用。第11届世界民防大会通过的《北京宣言》，郑重向全世界宣布：“面对21世纪的灾害，为各国人民提供保护和帮助。”我国于1992年加入了国际民防组织，作为国际民防组织的成员国，当然要向着《北京宣言》的目标迈进。我国政府明确把建立民防体系作为发展方向，积极探索，力图走出一条有中国特色、符合中国国情的防空减灾建设新路子。

　　（二）人防向民防转变是落实平战结合的有效途径

　　我国地域辽阔，使世界上灾害最严重的国家之一，各种灾害造成的经济损失约占国民生产总值的5%，大大高于发达国家平均0.4%的比率。我国目前的防灾、救灾力量分散于不同行业，没有建立起防灾、救援力量的社会救援体系和高效运行机制。为保持经济社会可持续发展，迫切需要统一建立防灾救灾组织机构，动员和组织全社会力量，对各种灾害事故进行有效的防护和救援，形成合力，最大限度地减少灾害事故造成的损失。《人民防空法》规定：“群众防空组织平时应当协助防汛、防震等部门担任抢险救灾任务”、“人民防空通信、警报设施平时应当为抢险救灾服务”。《人民防空法》规定的防空专业队伍由人防主管部门负责组建，并成为城市抗灾救灾工作中的一支重要力量。以上这些，从立法上为人防向民防转变提供了有力的发展空间。改革开放以来，围绕以经济建设为中心，充分发挥利用了人防建设的物质成果和人才资源，人防工作进入了快速发展的时期。人防部门单一的防空职能与经济建设不相适应的弊端日渐突出。针对人防体制的缺陷和问题，我国政府和各级人防部门对和平时期如何开展“两防”一体化建设，从整体上提升城市总体防护能力，开始了积极的探索。1986年，上海市开始民防试点，1990年沈阳军区提出了向“大人防”转变，其“大人防”的内涵是民防。上海市将人民防空功能扩展到民防范畴，逐步履行防灾减灾综合协调职能，包括制定防灾规划，推进防灾信息整合，组织民防综合演练，普及民防知识和对公众进行自救、互救演练等。并承担了抗震救灾、核化事故救援、建筑物倒塌和重大交通事故抢险等防空任务，还参与了上海市“110”社会联合行动。目前辽宁、吉林、黑龙江、江苏、上海、北京、天津等90多个省市人防办公室都增挂了民防局牌子，开始部分承担防灾、救灾工作，取得了一定成效。可以看出，实行人防向民防转变，从社会需求来看，是城市发展的必然趋势；从人防自身担负的任务来看，是全面落实平战结合，提升城市整体防护能力的有效途径；从政府组织抢险救灾的现实情况来看，是组织协调抢险救灾工作的最好形式。

　　（三）实行防空防灾一体促进人防事业发展

　　我国人防事业经过五十多年的建设，取得了显著成绩，为纳入突发事件政府应急机制提供了有力条件。目前人防建设还难以适应紧急救援的客观要求。这不仅是体制问题，而且是人员、经费、技术、设施、装备、器材的问题。人防要适应防空、防灾要求任重而道远。

　　对人防向民防转变，应以改革、发展和提升城市防护能力的角度看待这个问题。防空、防灾一体化建设在职能上的融合，是符合事物发展规律的。一是人防机构健全，由同级政府和军事机关共同领导；指挥所功能比较齐全，设备较为先进；指挥通信形成了网络，预警系统已成体系；人员素质较高，大都有专业知识；人防系统还组建了人防专业队伍。具备担负人防工作以外工作任务的能力，尤其组织指挥、通信保障更具特长。二是人防组织机构也有增加职能的经历。如曾多次参与社会政治方面的组织协调活动、防汛及其他自然灾害方面紧急救援的探索、演练活动，还担任着配合防震任务等。三是防空和防灾应急机构处置，要求其军事化程度高。如化学事故、易燃易爆及污染源、危险源，一旦发生事故则应迅速控制，这就需要应急指挥机构来处理，作为“准军事化”单位的人防办公室与军队有着密切的联系，有利于协调现役部队、预备役部队和民兵参与重大灾害和突发事件的应急救援。并且，从防空、防灾看有相似的特点。战时组织人民防空与平时组织应急救援总体要求是一致的。两者在指挥体制、指挥程序、指挥方式方法、专业队使用和各种保障上都是一致的。高技术条件下局部战争的毁伤能力将大大增强，人民防空将面临严峻考验并负有特别重要的责任。如对战斗空情的测试和预报，对城市居民及时而全面的防护，保障重要的军事、经济部门在战争中工作的稳定性，食品、饮水和日用品的防护，对敌人大规模杀伤破坏性武器袭击后果的消除，保证生产和其他各项工作的正常运转，重建家园等大量繁重的工作不是人防部门一家能够完成的，必须依靠全社会力量来实现。总之，向民防体制转化是人防职能本质属性的必然延伸，是和平时期提升城市总体防护能力一条正确的道路。

　　二、实行防空防灾的一体化，建立民防应急机制设想

　　（一）建立民防灾害应急机制

　　1、建立国家民防总局

　　设想在国务院设立国家民防总局（或国家灾害应急总署），统一组织指挥全国平时的防灾救援和战时的人民防空工作。由现国家人民防空办公室为主和有关部门的相关机构合并组成。国家民防总局（或国家灾害应急总署）列入国务院序列，由国家公务员和总参谋部有关部派现役军官参加合署办公，在国务院、中央军委领导下，统一协调组织指挥全国的战时防空、平时防灾和突发事件的应急处置任务。内设指挥救援、工程建设、信息情报、通信警报、灾害预防、科学技术、技术培训、宣传教育、装备物资等业务部门。国家民防总局（或国家灾害应急总署）下设国家灾害应急救援指挥中心、国家灾害预测预报和信息预警中心、国家灾害对策研究中心。国家民防局下设三个单位的任务是：①国家灾害应急救援中心，充分利用电信部门、军队通信部门和人民防空专用通信警报网络，建立从国家到达军区、省、市、自治区、直辖市和有关部门、重点城市、重要经济目标的有线电和无线电通信网络，保证国家对各级的灾害应急救援、指挥畅通；②国家灾害预测预报和信息预警中心，综合利用气象、水利、地震、卫生、环保、交通、公安和空军等系统的监测、预报和情报手段建立全国灾害预警预报网络，保证时刻做到信息灵、情况明，及时采取防灾减灾措施和组织指挥抗灾减灾提供可靠保障；③国家灾害对策研究中心，为研究各类目标对自然和人为灾害的防护技术措施，除各行各业的研究机构外，国家应建立综合的防灾减灾技术科研机构，负责防灾减灾、科学技术研究、重大建设项目设计、专用技术设备科研与生产、科技信息情报分析研究等任务。

　　2、县以上地方各级人民政府人民防空办公室改成民防局（或灾害应急据）。民防局（或灾害应急局）设立与国家相应的灾害测报信息、救援指挥和对策研究机构，统一协调指挥本行政区域的战时防空、平时防灾和突发事件的应急救援工作。省军区、军分区司令部增设灾害应急处（科），参加同级人民政府民防局合署办公。

　　3、建立国家灾害应急救援专业队伍。国家和大军区应建立防灾应急救援值班队伍，主要在经过救灾训练和装备特种救灾器材的工程兵、防化兵、武警部队中指定。交警、消防部队本身就是防灾救援部队，行业抢险救灾专业队伍主要在石油、核化、医疗、煤矿、地震、电力、通信、经贸、林业、航运、水力、冶金、环保、公安及其他高危行业中组建，以承担本系统、本单位的抢险救灾任务，并担负国家民防总局赋予的应急救援任务。县级以上地方各级人民政府职能部门也要组建灾害救援专业队伍，承担本系统本单位的抢险救灾任务，并担负各级民防局赋予的应急救援任务。

　　（二）建立民防灾害运行机制

　　在民防机构完善的基础上，必须建立良好运行机制，即做好救援准备，认真处置报警。属于各行业指挥中心救援处置范围的，直接出警组织救援，属于其他灾种救援处置范围或需要其他灾种救援指挥中心予以配合的，转报其它灾种指挥中心或上报民防局；属于重大灾害事故的，必须报民防局。民防局接到报警时，根据灾种和灾情，通知有关指挥中心出警支援，灾害特别重大，且灾种指挥中心无力救援时，启动应急救援系统。这样，应急救援既有明确分工，又有相互间的协作配合，就能保证灾害事故应急救援行动的有序进行。

　　（三）现阶段人防在民防中的地位

　　当前，人防向民防过渡已经启动，处于探索阶段。县级以上各级人民政府人防办公室可以同时挂民防局的牌子，在新的民防体制中参与综合协调、逐步承担综合、服务、履行政府防灾救灾办公室的作用，充任“参谋部”职能。主要对有关部门的防灾准备工作的协调，对参加救灾各种力量协调，为政府提供基本情况条查、防灾预案、决策咨询、保障手段、结果评估等；利用指挥自动化设备，建立指挥平台，为政府领导实施指挥提供保障、信息资料、指挥场所、防灾预警等；发挥人防专业队的作用，在救援中扩大独具特色的效果。上述任务是繁重的，经过努力是可以实现的。

　　三、加快民防建设的步伐，提升城市整体防护能力

　　（一）大力宣传民防工作。要求广大群众了解民防和民防工作，就必须加大宣传力度。把培养公民的安全意识作为宣传教育的重点，建立起完善、畅通的民防教育机制。逐步健全和完善以学校主渠道教学为基础、社区教育为主体、民防训练基地为依托的全民民防教育网络。充分利用各种媒体宣传防灾减灾的政策法规，宣传防空防灾一体化，对经济社会发展有积极作用，宣传民防常识，宣传民防与老百姓生活的关系，使领导和群众转变观念，创新意识，为推进民防体制建设营造良好的舆论氛围。

　　（二）培养过硬的民防队伍。民防机关人员，要通过业务学习、培训和集训，了解防空和当地水文、气象、汛情知识，了解消防知识、地震、抗震知识和形成灾害的条件，增强防灾、抗灾的针对性。必要时，还应组织防灾、救灾的各级人防办工作人员进行演练，熟悉指挥程序和方法，提高应急行动的组织指挥能力、综合协调能力和政务工作能力。对工作人员要严格要求，强调纪律性。也要建立为科学决策等提供咨询服务的智囊机构，由各类专家组成，为防灾减灾应急救援献计献策。

　　（三）建好配套民防工程体系。除了完成新建人防工程外，还要重点建好功能齐全的各级指挥工程，构建多元、配套、抗毁能力强的防护体系。指挥所要高标准建设。建立起网络系统、数据库系统、图文处理系统、公文处理系统、音响控制系统和可视系统。建设起自动化局域网和地图信息系统的电子地图。在防灾、救灾和应付突发性事件方面，应具备资料查询功能、辅助决策功能、信息显示功能和生活保证功能。风、水、电、滤毒设施完好。按照重要经济目标防护和专业队伍应急救援布局要求，加快建设和落实相适应的防护工程、专业队伍掩蔽工程和抵御自然灾害工程建设。

　　（四）成立高效指挥中心。需要应急救援的事故往往发生突然，现场应急指挥十分复杂。因此，建立具有相当指挥权限的各级应急救援指挥中心显得十分必要。总的要求，贯彻平战结合、地上地下匹配、科学实用、系统配套、稳定可靠的原则，把该中心建成一个市领导实施指挥的平台。该中心可与“110”、“119”等联网，也可单独设置专线、热线通信线路或网络，使之达到生活设施齐全，指挥设施完备，通信手段配套，有条件的，可使用直升飞机实施空中组织指挥。在军队救援力量使用上，应与军队作战指挥中心联网。

　　（五）组建应急救援队伍。目前，各市都组建了七种人防专业队伍。这些队伍经过多年的建设，业务素质有了一定的提高，是防空防灾的重要力量，应按“人员、装备、训练、效果”四落实的原则继续建设好。还必须有针对性选择专业对口、训练较好的专业队伍特别是由重点化学危险源单位要分别组建反应迅速、机动灵活、装备精良、业务过硬的应急救援特勤专业队。根据总体合作，突出重点，统一指挥的原则进行建设，并随民防事业发展，逐步建设起一支有正式编制，由装备、器材的附属于应急救援指挥中心的常设特勤分队，形成市应急救援的拳头力量。

　　（六）制定切实可行预案。制定各种预案要做到四性。一是超前性，准确地把握本地区的情况，制定好各种保障计划和保障方案；二是针对性，针对防空防灾的特点制定相应的防范措施；三是科学性，面对各种复杂情况，预案要做到条理化，条条之间按逻辑关系排序，实现网络化；四是适用性，预案要结合实际为防空、防灾和应急救援提供依据。首先要总体纳入全市规划，生命线工程合理配置，把易燃易爆物质存放安排在合理地域，新建化工企业要远离市区。其次是合理规划道路、保障畅通。要尽可能多地规划建设一些广场、绿地和游园。

　　（七）建立通信警报网络。要逐步建成地下与地上，有线与无线，固定与移动相结合，与地方电信、军队通信相连接的平战两用、顺畅保密的通信系统，形成平战兼容的民防指挥通信网络。建立起以各类电声、电动警报器为主，以手摇警报器为辅的完整警报报知体系。还要组建民防应急通信分队，配备视频转移指挥通信车及其配套设备，建立多手段、多媒体等可靠性强的通信保障系统。确保在各种复杂情况下防空、防灾行动指挥的连续性和稳定性。

　　（八）完善技术支撑体系。包括研究先进技术、配备科技含量高的先进设备、培训技术队伍、应急能力预演等，以提高应急反应的技术含量。建立以现代化的通信技术、计算机技术、声像显示为手段，以计算机网络信息系统为平台，以防灾减灾应急决策指挥为核心的综合技术，作为政府实施防灾减灾决策的实用化的技术体系。要广泛开展国际间、地区间的合作与交流，学习经验、交流信息、沟通情况、联合行动。还要加强防灾、减灾、救灾理论和技术方法的研究，依靠科学引领和促进民防实践的不断发展。

　　（九）落实各种准备物资。应急救援设施和装备、物资是开展防空、防灾工作的重要物质基础。只有完善的组织指挥机构和救援队伍，没有救援装备和物资的有效保障，在救援过程中，也只能望灾兴叹，束手无策。所以平时就要在经费和物资上给予大力支持和保障。应配备的装备、物资包括指挥通信特种车辆及与其配套的抢险机械、工具和防化装备、器材和其它仪器。并长年储备适量的其它应急救援物资。如衣被、帐篷、食品、药物等，还要配备一些特效器材。

　　（十）加快民防法制建设。国家要在充分调研论证和广泛征求意见的基础上，尽快出台《民防法》和有关法规。在《民防法》没有出台之前，各级政府应结合本地区的实际情况，制定可行的防灾救灾“条例”、“办法”，以此来保证民防工作的顺利进行。出台的法律法规应对民防机构设置、人员组成、职能任务、权利义务以及组织训练、设备设施、经费保障做出明确规定。有了法规，做到有章可循，建立长效机制，才能在政府领导下，加强防范措施，做到未雨绸缪，防患于未然，高质量地完成防灾减灾任务。