滨江区人防办   骆凤平

        [摘要]人民防空工程是城市建设的重要组成部分，是人民防空和应急疏散（避难）的重要依托，同时又是城市宝贵的地下空间资源和经济建设的新平台。近年来，随着城市化进程的快速推进，城市人民防空工程建设呈现快速增长趋势，为人防工程管理工作提出了更高的要求。城市发展步入新的历史阶段，人防工程管理如何适应新时代、新形势的要求，减少管理内耗，提升管理效能，构建最佳的管理模式，这是近年来我们努力探索的新课题。作者以滨江区为例，对创新人防工程管理体制进行了新的探讨。
        [关键词]人防工程  管理  初探

        “三分建，七分养”。管理是人防工程能否长期保持最佳状态，实现战备与经济效益的最佳契合点，确保战时打得赢、灾时拉得动、平时用得上的重要基础保证。人防工程管理体系是否健全，是否适应新时期要求，机构协调是否合理及运作状态是否高效，直接影响着“平战结合”这一人防建设的活力所在。随着一个城市社会经济的发展和文明程度的提高，“结建”工程从量到质都有了较大飞跃，旧的管理模式逐渐暴露出种种弊端。改变管理方式，特别是在当前人防部门任务重、人手少的情况下，将各级人防干部从繁杂的行政命令和个别指导中解放出来，集中精力研究解决普遍性的、共性的问题，通过法律、法规和规范性文件的形式进行规范解决，从而在全局地角度上提高人防管理效率，促进人防发展已成为人防工程管理大势所趋，更是建设现代化人防工程管理体系的必由之路。
        一、现行管理体制在某种程度上讲已不适应形势要求
        目前，大多数城市（城区）基本仍旧延用由人防办指定专人或建立专门队伍直接对人防工程行使管理权的管理模式。这一机制在城市发展的一定阶段，特别是在计划经济时期，对统一人防工程管理，提高人防工程使用率等方面发挥了很大的作用。然而，随着我国经济体制的改革，城市发展速度迅速提高，城市化水平不断提升，人防工程使用管理情况日益呈现多样化，这种管理体制的弱点和缺陷日益明显，具体表现为：
        1、随着城市快速发展，“结建”人防工程面积随之迅速增加，然而由于编制体制限制，人防管理队伍基本仍旧维持原有水平，人员少与任务重的矛盾日益增大，对人防工程的日常监管覆盖面远远达不到管理要求，甚至只能是为了上级某项检查，动员本地区全体人防部门工作人员进行突击性检查。虽然人防管理部门已经尽力，但管理上仍存在着众多盲区，“少管、漏管、缺管”现象比较严重。
        2、指定专人或建立专门的管理队伍，势必会提高管理成本。人防管理人员的精力也只能疲于繁杂的日常管理指导，无法抽出时间全局性地研究解决影响本地区、本部门人防工作水平提高的普遍性、共性问题，管理效能相对较低。
        3、人防工程管理不仅涉及到防灾减灾工程建设及防护工程学科，更涉及到风、水、电等多个专业。就目前各人防管理部门而言，普遍存在专业技术力量不足的问题。
        针对这些矛盾和弊端，各人防管理部门也努力创新了工作方法，采取评星分级、重点监控等办法，但仍无法得以根治。由此，继续沿用人防部门直管的人防工程管理模式已很不适应形势，特别是城区建设快速发展，人防工程管理任务不断加重的需要，也很难解决现行体制存在的诸多弊端。
        二、实施人防工程社会化管理已成必然
        新的形势也必将随之催生新的管理机制。杭州高新技术产业开发区（滨江）作为杭州市的一个新区，自2002年6月调整管理体制后迈入了城市快速发展期，建成区面积激增。随之，人防工程也激增 ，并仍呈迅速增加的态势。然而，由于杭州高新技术产业开发区（滨江）采取“小政府，大服务”的管理体制，人防与规划、建设、环保、城管等多部门合署办公，人员极度精简，仅有2 个专职人员参与全区人防管理工作，其余均为兼职，人员少和任务重的矛盾显得犹为突出。为此，我区在对全区人防工程管理工作进行详细深入调研的基础上，创新思维，突破原有管理模式，大力推行人防工程的社会化管理。
        人防工程管理实行社会化就是通过公开招投标的方式，委托具有人防工程管理专业人员的企业履行全区已竣工人防工程交接、日常检查维护、建立人防档案及为各人防工程“量身制作”平战功能转换技术措施和实施方案等人防工程日常管理职能，区人防办只对管护单位实施有效监管，从而全面提升人防工程管理水平。实施半年多以来，成效明显。
        一是充分利用社会资源，有效克服了人少任务重的矛盾。人防工程覆盖整个建成区，管理工作也决定要求其观察细微、监管到位的特性，要实现有效管理，确保人防工程达到设施完好、安全可靠的战备要求和维护平时日常运行需要的目的，就必须达到巡查、检查的高密度，从而保证及时发现问题，及时加以解决。而人少与任务重的矛盾，却正是从根本上影响人防工程管理水平提高的重要因素。实施社会化管理，充分利用社会力量，有效地克服了工作量大、面广和人防工作人手紧的矛盾。在人员不增加的情况下，全区“结建”人防工程的日常巡查检查覆盖率从实施前的年平均抽查2次提升到目前年平均检查 2次，人防工程管理从粗放型到精细型转变。从我办几次抽检的结果看， 人防设施设备目前尚属于较完好的状态，但随着时间的延长，设施、设备逐渐出现生锈、老化，加强指导物业公司对设备的维护、保养显得尤为重要。实施社会化管理，不仅克服了人员与任务间的矛盾，也有效缓解了人力资源紧缺和工作忙碌之间的矛盾，把人员从繁琐地日常管理工作中解放出来，根据本区实际，进一步细化有关防空建设管理政策、制度，使制度更趋操作性，从而有效统一地指导基层人防工作，真正实现机构精、效能高、不养人的工作改革目标。
        二是组织机构数量高度精简，便于有效降低管理成本。城市管理机构、管理人员越多，城市管理成本必然增长，这是个显而易见的道理。随着经济体制改革的深入发展，政府已渐渐由“运动员”向“裁判员”转型。人防工程管理也应与之相适应，实现“小政府、大服务”已成大势所趋。面对高速推进城市化进程所带来的日益繁重的人防工程管理任务，为了防止因人员少，任务重可能造成管理不深入、不到位、不全面。高新区（滨江）人防办积极推进管理体制创新，全面推行人防工程市场化运行新路子。通过市场机制运作，合理配置人财物资源，以较低的成本投入，换取最佳的经济效益、环境效益和社会效益。通过公开招投标确定管理单位的方式，努力形成开放式的市场竞争、制度化的考核检查、规范化的奖惩评比的人防工程管理市场化机制体系。通过市场化运作，人防工程设施、设备完好率达95 ％以上，管理成本比原先的管理方式降低了20％。
        三是社会化管理有力地提高了人防工程管理的专业化水平。人防工程管理的专业性、社会性很强，是一项针对人防工程的决策、计划、组织、指导、调控和监督的工作。人防工程管理人员不仅应当熟悉人防法律、法规、相关政策以及行政执法程序和规定，也要熟悉工程建设管理规范、标准，和人防新技术、新材料。特别是随着人防工程建设的法制化和投资主体多元化、建设行为市场化，人防工程建设必将与市场经济的发展和城市化发展融为一体。从而使人防工程管理政策性、专业性更强，涉及面更宽，内容更广泛，这就对人防工程管理人员提出了更高的要求。在人员数不增加的情况下，将行政监管与日常管理分离，使人防专业与工程技术的专长各司其职，不仅使人防管理部门工作人员及时更新知识，提高管理能力，更有效地利用了社会现有专业技术资源，提高了人防工程管理队伍的整体专业技术素质，推动人防工程管理工作向专业化、技术化、规范化迈进。实行社会化管理后，杭州高新区（滨江）人防工程管理队伍由2人扩大到5人，其中，相关专业本科以上学历工作人员3 人，具备工程师以上的专业人员达3 人，很大程度上提高了人防工程管理的专业化水平。
        四是社会化管理推动人防工程档案建设管理更趋规范。人防工程档案实施标准化管理是保障人防工程平战转换的基础。做好人防工程档案建设管理工作，保障人防工程平战转移，是做好人防工程管理的重要举措。然而由于人员不足，加之工程量不断增加，人防工作人员往往疲于应对繁杂的日常工作，这项基础性工作始终无法做深做细。实施社会化管理后，在与管理单位签订的合同时明确其有及时、完善地收集档案材料的责任。要求其在工程接管的同时，全面了解建筑工程、附属设备、公共设施、工程基本情况，对各种有效的合同资料、建筑材料鉴定证书及人防设备合格证、变更设计文件等各种有价值的资料进行收集归档，一对一地建立人防工程档案。并对档案的质量提出要求，管理单位也统一规范了表格，图文整理实行标准化，从而提高了平战转换时的资料保障能力，便于准确无误地供档，同时也为人防管理部门检查人防工程管理质量和检索利用工程档案创造了有利条件。
        三、实施人防工程社会化管理的几个要点
        人防工程社会化管理是一种新的管理模式，如何在有效利用社会资源的同时，确保监管力度，使人防工程管理质量有新的飞跃。笔者认为在实施过程中应该注意以下几个要点：
        一是要选定一家优质高效的监管单位。监管单位水平的高低直接影响着人防工程管理质量的好与坏，因此在选定监管单位时，要认真把关。杭州高新区（滨江）人防办在10余家具备相关职能的企业中进行了全面筛选，最终选订了有一定的专业技术人才、公司内部管理机构健全、员工工作责任心较强，具备较强维护和管理实力的公司作为监管单位，并制订了相互职责，签订了维护协议，从而为人防工程的社会化管理奠定了坚实的组织基础。
        二是要建立一套有力的奖惩体系。委托监管有其节约人力资源，使用现在人防工作人员效能最大化的利处，也存在着监管单位有可能因为缺乏监督致使人防工程维持管理工作陷入低水平的弊端。为确保管理质量，要逐步建立和完善从监督、检查、考评、奖惩到责任追究的整套工作制度。杭州高新区（滨江）人防办在委托监管中实行了重奖重罚。年初与监管单位签订合同时，对人防工程的管理提出严格的管理目标。区人防办人员进行不定期抽查，如果发现因管理不到位造成人防工程损坏，或者存在严重的管理漏洞，将予以通报批评和处罚。 进行一定的约束和限制，调动监管方的积极性。
        三是要制订一套严格的检查管理制度。人防工程的管理没有绝窍，只有实行经常性的全面检查，才能及时发现问题，确保人防工程平时用得好，战时拉得动。在对全区人防工程实行社会化管理以后，杭州高新区（滨江）人防办根据实际，对人防工程管理实行了三级检查管理制度。一是采取不定期的抽查检查，将抽查结果作为年终考核的重要参数，与监管单位的经济利益直接挂钩，并为继招工程作为参考；二是监管公司专门指定一个设备科的科长负责进行管理，设备科科长坚持每季度对人防工程的管理情况进行定期检查；三是监管公司对每处人防工程划定管理责任人，要求管理责任人每月对照管理规定和技术标准，对其负责的人防工程进行仔细检查。
        创新人防工程管理模式，实施社会化管理，可以在很大程度上减少管理内耗，提高人防部门管理水平，降低管理成本。实践证明，这是强化人防工程管理的必要举措，是人防工程管理顺应新形势需要进行体制改革的良好尝试。 21世纪的中国城市管理正在从“经济主导型”向“社会主导型”转变。从改革方向来看，建立科学、规范、市场化运作的人防工程社会化管理机制，实现精简、机动、快速、高效的人防工程管理将成为城市现代化的大趋势。