下城区人防办 （民防局）

        建国以来，为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等需要，修建了大量地下防护建筑，进入九十年代后,结合地面民用建筑修建的防空地下室也得到迅猛发展，然而，在当前国防战略已经发生变化、中国重大经济体制的改革、住房制度改革、经济成分和投资主体多元化、不动产进入资本（产权交易）市场等多方面的变迁，我国的人防工程建设未能根据国内外形势的变化进行调整，而1996年颁布的《人民防空法》未能充分考虑到未来的发展需要，对人防工程的定义、内涵、权利属性等的规定含糊、笼统。随着《土地法》《物权法》、《物业管理条例》等新的法律制度的颁布和修改，原《人民防空法》、部门规章及各省市的地方法规的部分内容发生冲突；同时近两年来全国各省市关于人防工程建设和开发利用的规定也存在不一致的情况，因此，对于人防建设立法与产权制度改革已是迫在眉睫，势在必行。
        一、对人防资产产权属性的界定分析
        长期以来，人防资产一直被定性为认为是国防战备工程，产权归国家所有，极大地限制了非国有各种投资主体的投资积极性，随着改革的深入，人防工程设施投资主体的日益多元化，使得人防资产是否只能属于国防资产开始有了争议。这个就必须要有一个与时俱进的再认识和重新的确认。
        人防资产产权应具有多重性。《中华人民共和国国防法》第三十七条规定：“国家为武装力量建设、国防科研生产和其它国防建设直接投入的资金，划拨使用的土地资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施等属于国防资产，国防资产归国家所有”。从中可以看出，判断国防资产的标准有二条，一是是否为国家投资，二是看是否用于国防目的。从现有的人防工程设施来鉴别，不难看出，国家投资建设的专用人防工程，如指挥所，战备物资储备场所等无疑是国防资产，而普通的公用人员掩蔽工程，特别是非国有投资者投资建设的工程，如结合民用建筑修建的平战结合工程就难以单纯地界定为国防资产。
        我国现行法律法规明确指出，人防不仅是国防的一部分，也是城市建设和经济建设的重要内容，《人防法》也规定，人防资产“谁投资，谁受益”，并且我国目前的经济体制也是多种所有制并存的所有制形式，因此，我们不应该笼统地将人防资产统一定性为国防资产。尤其是普通的民用人防掩蔽工程，其更大一部分表现是作为平时使用的，只有在战时才发挥战备属性。而且就现代战争的情况来讲，也不是越国防越好。如1991年的海湾战争，伊拉克的一处叫阿米里亚的民用防空设施受到美国两枚精确制导炸弹的攻击，400余名平民死亡，战后，伊政府明确指出此处防空设施为民防而非军事设施，改建为纪念地，争取国际同情和支持。结果在伊拉克战争中，尽管美英联军轰炸强度远大于海湾战争，但却没有再发生类似事件。由此可见，充分运用国际通行战争法规和民防手段来保护战争中的平民，是会取得更好效果的。江泽民同志也提出“平战结合，为民造福”的国策，就在于鼓励社会资金建设人防，实行平战结合，滚动发展，解决国家财力不足而无法满足需要的矛盾，因此，可以看出，对人防资产的国防属性进行实事求是的认识，确实能够促进人防改革，加速同国际民防接轨，明确产权，对人防工程设施的建设和开发利用产生巨大的推动作用。
        从目前我国实际情况来看，人防工程的形成有两种原因：一是由于战时用途的需要而形成的，一是由于平时用途的需要而形成的。供给主体有私人、集体组织和国家政府。
        1、为防空效能而建的人防工程的产权分析
        对于为防空效能而建的人防工程有二种：一是由国家直接负责提供的，二是由国家政府强制性的让企事业单位、社会团体和个人提供的。
        （1）由国家政府直接负责供给的人防工程的产权问题：从受益方来看，主要是社会的全体成员。从物品属性的角度来看，是非排他性和非竞争性相当高的纯公共物品。资金来源主要是国家财政资金，部分可能来源于人防工程的平战结合受益或者社会捐助等。所以，毫无疑问，其工程的最终归属权归国家所有，使用权、受益权、支配权以及防空效能的维护责任都是以最终归属权为基础的。这种工程主要指由人防主管部门负责组织修建的人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道，以及由相关部门负责组织修建的医疗救护、物资储备等专用工程。
        （2）由国家强制性的让企事业单位、社会团体和个人提供的人防工程的产权问题。有二种情况，一种是按要求必须建设的配套工程， 第二种是由企事业单位、社会团体、个人交易地建设费。不管是交钱还是交工程，其最终归属权也归国家所有。
        2、以平时使用为主，具有防空效能的地下建筑的产权问题分析。
        为平时的其它用途而修建、在战时有防空效能的地下建筑，其形成的最主要的原因是为了平时使用，而不是战时需要，战时防空只不过是其延伸出来的一种用途。因此，这类地下工程从最终归属权的角度来看，理所当然应该归提供者所有。由私人或集体修建的，归私人或集体所有，由国家和政府修建的归国家和政府所有。至于其防空效能状况和维护责任等问题，原则上政府无权干涉，但政府应该出台一些鼓励社会投资建设人防工程的政策，并对其相应防护等级作出一定规定，对工程的维护管理提供报务指导和监督管理。
        例如，也有人提出，运用当前一些相关的法律、法规和规章的规定来分析目前物业小区的纠纷问题，作为车库的人防工程，其由国家强制建设的配套工程部分除外，剩余部分作为民用建筑，应当遵循“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则。即人防工程的权属属于投资者所有，所有者可以将人防工程依法进行转让、租赁。如果开发商在开发楼盘时，没有把人民防空工程的建设成本计算入销售成本或公摊面积的，人防工程应归开发商所有。反之，则应当归所有业主共有。
        这其中有一个权责一致的原则，一是收益的问题，即在配套公共产生收益的时候如何分配；二是责任问题，出现需要维修的时候如何维修。因此，要解决以上问题，必须调整人防建设的战略思路，通过国家立法统一建立健全人防工程所有权制度，并对人防工程的建设和使用作出明确而具体的规定。
        二、人防工程建设和产权管理现状及存在的问题
        目前，我市各类人防工程按照工程隶属关系进行管理。公共工程由市、区两级人防部门按管辖区域负责管理与维护、开发与利用， 单位工程主要集中在结合民用建筑修建的防空地下室，主要是由市、区两级人防部门发放平战结合使用证进行监督管理，平时贯彻谁投资、谁使用、谁维护、谁受益的原则，最大限度的开发利用，服务于城市居民。
        近年来，随着城市化进程加快和市场经济发展，人防工程面积也迅速增长，有效地提高了城市防护掩蔽能力，但作为已经建成的人防工程，投资者在房管部门不能办理房屋产权证，人防部门又因现行法律法规中没有做出明确规定也无法办证，造成人防工程长期无产权证，而无法进入市场。其所有权不明、使用权责关系和程序不清、受益主体不明确、处置过程无法可依或法律不健全、担保、抵押等派生权利界定模糊无法操作的混乱状态，使得人防工程无法进一步实现资源优化配置，实现最大效用，在某种程度上阻碍了投资多元化的实现，不能满足人防工程的“长期准备、重点建设、平战结合”的需要，已经束缚了人防事业的进一步发展。此外，还有大量人防工程尤其是作为商品房小区配套的防空地下室被开发商销售或以所谓七十年使用权转让，大量作为车库使用的人防工程，许多小区住户和业主委员会，只能听任房地产商或物业管理公司使用、出售、出租甚至再出租，可能造成大量国有资产流失，并直接导致居民、人防办与开发商、物业公司的矛盾，人防工程未来数十年的维护责任也无法落实。
        导致目前这种状况的主要原因就是人防工程产权的不明确，而这种不明确的真正原因其实就是立法不明确所造成的。主要表现为：
        1、立法滞后，人防法律法规不完善。
        一是国家现有的相关法律法规中没有开发利用地下空间产权的规定，个人投资建设人防工程的产权界定不清。二是现有人防法律法规对个人投资建设人防工程的产权未作规定，个别地方虽然对人防工程的产权作过一些规定，但对因其引起的行政诉讼案件缺乏上位法依据。三是地方政府缺乏保护投资建设人防工程所有者权益的相应配套规章。
        2、人防工程所有权不能进入市场。
        投资者在办理投资建设人防工程所有权的抵押贷款时，按照担保法规定得不到银行认可，不能预售登记和抵押贷款，直接影响了投资者的积极性。另外，在实际运作中，某些企业开发建设人防工程尚未竣工验收就开始委托人防主管部门进行预售、抵押登记。然而，人防主管部门由于没有得到相关法律授权，不具有预售、抵押登记机关的法律地位，如果出现经济纠纷，就会承担责任和风险。
        3、人防主管部门对人防工程产权登记管理的创新、探索不够。
        目前，大多数地区人防主管部门都未建立人防工程产权登记制度。有的地区国土房管部门将结合民用建筑修建的防空地下室随同房屋的产权证一起发放，有的地区人防主管部门对人防工程的产权发证工作没有进行统一管理，管理工作落后于实际工作需要。
        三、对人防工程产权制度改革的思考与对策
        推动人防事业发展，需要一个资本化、市场化运作的杠杆。明晰产权，产权界定，就是这个杠杆的支点。而产权的明晰和界定，需要建立健全完备的相关法律体系，从立法上对产权加以具体明确。
        1、全面促进人防法制化建设、进一步健全人防法律法规
        要进一步健全人防法律法规，建立体系完备、程序规范的人防法律体系。在立法上创新，明确地下空间产权，并对现有人防法律法规进行修改和完善，县及县以上人民政府应出台人防法律法规的配套规章和文件，细化人防法律法规中没有明确规定的问题。
        从人防立法角度来看，全国只有一部人防法,我省也只有一个《浙江省实施办法》，在实际工作中所依据的除了《中华人民共和国人民防空法》和的《实施办法》之外，大量的是国家人防办所发的规范性文件。而这些规范性文件在实际工作应用中存在着诸多问题，不便于工作开展。人防法律法规中的有些规定过于原则、笼统，主要是一些条文缺少操作性，且不适应于市场经济体制的发展。同时，有些条文只规定了法律义务，而对违法行为没有规定相应的制裁手段，如人防工事平时使用管理制度中对于人防工程平时使用制定了一系列政策、规定，但实际操作中，没有规定违法使用的行政制约手段，使该项工作的管理实质上只是处于书面状态。因此，必须针对这些规范在以后的法律修订中搞好调研，依据实际工作对一些条文加以细化，制定相应的处罚措施，增强规范的刚性和操作性。
        2、改革产权制度，从法律上确立人防工程的所有权制度
        (1)构建适应市场经济的人防工程产权管理制度
        长期以来，国家为了保证和促进人防建设，制定了一系列优惠政策，这些政策是发展人防建设的重要方面。但现实情况是，优惠政策只是散见于文件中，有的规定法律效力不够，难以得到相关部门的承认，或者有的规定不具体，实际操作难度大，难以得到落实。而且，人防地下工事因其建设、开发成本高，产权不明确，导致社会对于人防建设、开发的积极性不高，使人防工程的开发利用发展长期处于一种低层面。因此，应结合人防发展实际，多方位多层面出台优惠政策，用国务院规章或者决定的方式集中起来，统一发布，用政策的杠杆调动投资人防、建设人防、开发人防的积极性。同时，要进一步明确人防工程产权管理制度的基本原则和目标方向，明确产权关系，实施产权管理， 建立健全各项管理制度，推动人防工程资产的合理优化配置，正确处理国家所有权和企业经营权的关系，既要适当分离，又要紧密结合。构建以引导和调控人防工程建设方向、发挥地下空间资源潜力为主要目标的综合平台，重视产权管理基础工作，建立人防资产评估机构，规范资产转让行为。
        (2)将人防工程所有权和使用权推向市场，促进人防事业可持续发展
        应该重新界定人防工程的定义和范围，进一步明确人防工程产权、保障国防资产保值增值问题，鼓励所有权和使用权相分离，促进社会投资建设和开发利用，规定保障防空效能的人防工程属于国防资产，平时使用为主、兼具防空效能的地下建筑归投资人使用。进一步处理好与土地使用权、地面建筑的关系，实行人防工程使用权登记制度，将土地使用权的外延扩展为多层次的、立体的概念，设立地下空间使用权。允许个人投资建设的人防工程，在不影响战时使用的前提下，作为一种特殊商品推向市场，为经济建设服务，让投资者获利、取得经济效益，让其使用权者可以自主决定买卖、作价入股、赠于等；人防部门要对人防工程使用权进行登记，建立人防工程使用权登记的档案管理，办理人防工程使用权证，建立人防工程使用证年检制度，明确和完善建设和使用的具体规定，建立健全完备的人防工程产权制度体系，促进人防工程建设和管理适应社会主义市场经济的需要，保证人防事业健康持续发展。