余杭区人防办

        人民防空是国防的重要组成部分，是国民经济和社会发展的重要方面，是现代城市建设的重要内容，是利国、利民的社会公益事业。改革开放以来，国民经济进入持续、稳定、高速发展的新时期。高速的经济发展促使城市化进程加快。区、县人防工作更是全省人防工作全局中不可缺少的一部分，是大中城市人防工作的延伸。随着经济发展和城市建设进程的加快，我们如何在人防行政审批工作中，做到有所探索、有所创新、有所发展，显得尤为迫切和重要。
        一、人防行政审批的发展现状
        《人防法》等法律法规的颁布实施，使人防行政审批走上了规范化、制度化、法制化的轨道，为提供了坚强的法律后盾。特别在近年来，在省、市人防办的指导下，区、县人防主管部门提高认识，抢抓机遇，结合城市化建设发展和房地产开发的大好形势，积极地开展了人防工作。以我区为例，人防工作从1998年开始正式开展，克服了起步晚、底子薄、人手少、机构不单立、工作任务重等困难，人民防空工作从无到有，从小到大，逐步发展。在审批方面，我们主要经历了“四个转变”：一是工作平台的转变。从单独审批转变为进驻“中心”设立办事窗口，既实现了工程审批的“一站式”服务，又方便兄弟单位联合办公、相互协调、相互监管；二是技术力量的转变。从由建设局代审转变为由专业技术人员把关，加强技术力量的同时确保项目审查的严密性；三是审批程序的转变。从单一的窗口人员审批转变为特殊项目的“双把关”，确保项目审批的时限，也保证内部监督管理机制的建立。四是法制观念的转变。从原来领导“缓、减”情况较多转变为严格依法办事、无减免情况发生，这也表示我区从上到下的人防法制观念都有了大幅度提升。
        二、人防行政审批中存在的主要矛盾
        随着近年来的发展，我们在人防行政审批方面取得了较大的成果。但是，有进步更有压力，由于受各种因素的制约和影响，还存在诸多矛盾和问题，这与人防战略地位和新时期人防事业发展要求还很不相称。
        （一）在思想上存在人防战略地位的重要性和认识不高的问题。
        人防工作作为军事斗争准备的重要组成部分，空袭与反空袭已经成为现代战争的主要甚至是唯一作战样式，人防作为保护人民群众生命及财产安全的物质基础，意义显得更加突出，人防行政审批的重要地位更是可见一斑。但是，部分干部群众在长期的和平环境中滋生了和平麻痹思想，认识差距较大。当前部分人存在着“三论”思想，即“无战论”、“无用论”、“无功论”。“无战论”者认为，战争离我们还很遥远，甚至根本不会爆发，即使爆发了，区、县也不会成为重点目标，人防工程建设无用武之地。“无用论”者认为，高技术空袭兵器命中精度高、威力大，靠人防工程保护没有用。还有一种“无功论”，认为把用于建设人防的资金投入到其他的项目开发中，可以马上得到利益的回报，而人防投资大、负担重，成就却看不见，功劳也显不出。这些思想障碍在实际的行政审批中都有体现。有的人甚至把履行人防义务当作不合理负担，单纯地认为人防部门就是收费部门，从而影响了社会和群众对人防行政审批工作的认可度和参与度。
        （二）在人防审批中存在现行法律政策执行难的问题。
         作为人防事业发展的大法，《人防法》从颁布之日起，有力的促进了人防事业的发展。但我们也应该看到，人防法律法规中的有些规定过于原则、笼统，一些条文缺少操作性，且不适应于市场经济体制的发展，一些条文规定不明确、强制性不强，还有些条文只规定了法律义务，而对违法行为没有规定相应的制裁手段。在审批过程中，我们往往遭遇到一些实际问题：
        一是“民用建筑”的定义。
        《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十二条规定： 国家和省确定的人民防空重点城市及县城新建民用建筑，必须修建防空地下室。笔者所在区级人防主管部门，根据省、市下达的相关文件，将“民用建筑”定义为“工业生产厂房及其配套设施以外的所有非生产性建筑，不包括农村村民在依法拥有的宅基地上建设的住宅楼及农改居建筑”，这就有以下概念的定义问题：1、关于工业生产厂房的配套设施的定义：工业厂区往往包括厂房、办公楼、食堂、宿舍、配电房、水泵房、仓库、辅助用房等多个建筑类型，其中辅助用房、厂房内办公用房（管理用房）、配电房、水泵房等，由于定义模糊、政策上不明确，建设单位往往不能够理解和接受。2、关于仓库的定义；在实际审批过程中，我们往往通过区分仓库的是否为非营业性仓库，来定义其是否为生产厂房的配套设施，但是随着经济发展，有一些镇（乡）经济开发区内建设了不少用于出租的厂房，其配套的仓库是否定义为营业性仓库，在现行政策中没有明确，即使明确了执行过程也存在困难。3、关于新型生产模式的定义：随着目前社会形态的不断变化，一些新型的生产模式也不断出现。一些以科研为目的的生产建筑，如软件制作基地、科研基地、孵化基地等，明确的进行界定还是比较困难的。4、关于农居点的定义：在政策中，尽管将“农改居建筑”定义为“非生产建筑”，但是随着新农村建设的发展，新农村的建设呈现排屋→多层公寓→高层公寓的趋势，并被纳入城市建设的规划，城乡差异日趋不明显，是否还按照原来的老政策来应对城市发展的新现象，还值得商榷。
        二是对已审批项目的监督。
       在审批完成后，我们发现，有些建设单位擅自将厂房变更为办公、管理等民用建筑来使用，而有些单位将建成的厂房出租，使用单位变更了建筑的使用性质，这一定程度上造成了人防经费的流失，也说明了我们在审批后对项目的监管存在着漏洞，主要有以下三点的原因：1、相关法律法规的可操作性弱、处罚力度不强。《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第三十二条规定：违反本办法第十三条第一款规定，建设单位未按照规定缴纳人民防空工程易地建设费的，由县级以上人民防空主管部门责令限期缴纳，并按每日千分之二的标准加收滞纳金。这样的处罚往往威慑力不强。2、建设单位对人防的相关法律了解不够。有些建设单位为通过人防审批，少缴或不缴人防易地建设费，在图纸设计阶段就开始想办法，将设计的建筑使用性质模糊，为以后的变更提供方便。这些建设单位往往对人防一知半解，他们知道有人防审批这一程序，但对人防事业的重要性、人防行政执法的后果却一无所知。3、区、县人防行政执法力量薄弱。在区、县人防主管部门，例如我区人防办，人防机构还没有单立，人员少、项目多、任务重，人员应对现有工作都已经疲于奔命，更不要说抽出精力对审批好的项目进行监管了。
        （三）在审批中存在档案资料冗杂、造成工作效率低下的问题。
        现行人防审批过程中，资料管理、整理工作量大、时间跨度长、资料查找难、利用效率低等问题逐渐暴露出来。一是工作效率低。从收集整理到归档，全是手工操作，费时费力，消耗资财。后期调阅也以手工为主，劳动强度大，手工检索速度慢，调阅效率低。二是综合利用程度低。现行人防资料的档案管理在查询分析核对和执法责任检查落实等综合利用方面效果不佳。三是共享程度低。由于存档的纸质资料移动性能差，不能直接为各岗位、各环节提供信息来源和执法依据。四是存贮成本高。纸质资料存贮成本高，占用空间大。五是管理不规范。人防资料多头受理、重复归档，且归档标准不统一。 从人防档案资料管理的现状分析，人防档案资料信息化是减轻机关档案管理工作强度，节约档案管理成本，实现档案信息资源共享的有效途径。
        三、加强人防行政审批管理的几点思考
        结合我区人防行政审批和其他一些县（市）的经验教训，针对上述存在的三个方面矛盾，我们认为，当前要做好人防行政审批工作要着重抓好以下三项工作：
        （一）做好人防宣传工作，强化行政审批意识。
        现阶段，尽管人防工作开展顺利，但人防行政审批过程中，普遍存在意识不强的现象。这与人防事业发展的要求极不相称。改变这种现状，就要充分认识到人防行政审批是与经济建设协调发展息息相关的。
        一是对外加强宣传教育，优化人防行政审批环境。在宣传内容上，要突出宣传人防法律法规和相关政策，突出宣传建设人防的重要性和紧迫性，突出宣传人防行政审批和执法案例。在宣传对象上，重点做好向领导宣传，向房地产开发商和项目单位宣传，争取领导重视，争取项目建设单位的理解支持。在宣传形式上，除利用舆论工具外，还要通过开展人防进社区、知识竞赛、人防演练、召开座谈会、举办培训班、送人防法律法规上门、开展执法检查等形式，增强人防宣传的针对性。努力营造良好的行政执法环境，应对部分人存在着“三论”思想，就要大力宣传人防在战争中的作用和地位，以凸显人防审批的重要性和必要性。
        二是对内提高思想认识，增强人防行政审批意识。首先是提高工作人员的人防意识，严格审批程序，在源头堵住逃费、漏费的现象，并且要建立比较完善的管理制度，对各项行政审批操作规范、透明；其次要提高各级领导的人防意识，杜绝办理行政审批时给予减免、把减免人防易地建设费作为招商引资的优惠条件等严重地违反人防法律法规的现象，避免给人防行政审批工作带来难度；其三是提高其他部门的人防意识，行政审批上做到互相协调、互相监管，防止建设单位在审批过程中逃避人防审批、规避人防费用和工程建设。
        （二）做好人防法制建设，规范行政审批制度。
        一是要出台法律法规实施细则，人防审批标准要明确。为适应人防事业快速发展的需要，省、市上级主管部门需要适时制定与人防法相配套的地方性法规、规章和行政措施，出台相应的政府规定和规范性文件。立法中，要突出针对性、实用性和可操作性，力求能有效解决重点、难点和突出存在的问题。所制定的规章和行政措施尽可能的量化、细化，缩小宽容度，使之具有较强的可操作性。使人防依法行政的法律依据更加完善，各项制度更加健全。最好把一些政策上、文件上定义比较模糊的名词，由上级主管部门发文进行文件规范，以确保各设有独立审批窗口的区、县人防办能够规范服务、严格审批，坚持依法行政、按章办事。确保人防易地建设费的征收不会少收、人防工程建设不会少建。使区、县级人防主管部门能在人防的依法行政审批、执法的过程中获得更加明确、有力的行政依据。
        区、县人防立法主要是制定规范性文件。一方面要按规定做好向政府法制部门备案工作，另一方面要向上级人防主管部门做好备案工作。对与人防法律法规相冲突的规范性文件要及时组织清理，该修改的要及时修改，该废止的要废止。要注意加强同政府相关部门的沟通，及时掌握相关部门制定的涉及人防内容的规范性文件的有关信息，避免出台与人防法律法规不相一致的文件，给人防依法行政造成不良影响，实现法制的统一性。
        二是做好监管加强部门协作，人防审批制度要完善。要做到项目审批从头跟进、从严把关。为了有效开展人防建设审批管理工作，我区在行政审批中心单独设立人防办办事窗口，做好建设项目的“一站式”服务。首先做到审批项目提前介入。在区规划领导小组会议召开时，就派专人前去参加，在会上对建设业主直接做出反馈意见，并对该项目的基本情况进行记录、分类、归档，确保区人防办能对全区的人防工程建设情况有个前瞻性了解。其次是做好项目初审环节，在建设项目进入初步设计阶段，专门有工程专业人员对新建民用建筑工程项目的初步设计图纸进行审核，确认项目的应建人防面积，以便建设单位能够尽早进行图纸的调整。第三是项目审批做到“双把关”。对结合新建民用建筑修建防空地下室进行审批时，由经办人员和办领导进行双审批制度，确保了依法行政。
        要与有关部门共同搞好依法审批工作。人防行政审批工作需要规划、建设、土地等部门的大力支持。在各自的职责范围内抓好人防法规的落实也是法律赋予有关部门的一项重要任务。在行政审批过程中，我们必须通过加强与各个部门的协调合作，充分发挥部门优势，建立起相互支持、相互配合的联合审批的工作机制。为了加强“结建”审批的管理，我们与规划部门多次协调，在办理建设规划许可证之前办理人防“结建”手续。将关口前置，以便于把关。由于规划部门的大力配合，确保了“结建”手续率达100%的目标的实现。
        三是建设队伍开展执法工作，人防行政审批要规范。提高审批队伍的素质，是规范人防行政审批工作的前提。行政审批人员要认真学习《人防法》以及配套的法律、法规。同时加强《国防法》、《行政诉讼法》、《行政处罚条例》等相关法规的学习，参加业务培训。在行政审批过程中，要严格执行各项程序，杜绝违规审批等问题。
        行政执法工作的开展，是规范人防行政审批工作的保障。要健全执法制度。为加强文明执法，要制定《人防办行政执法责任书》，通过落实，增强人员的行政执法工作责任意识，为行政执法工作奠定基础。要壮大人防执法队伍力量。在区、县人防办编制少，人员缺少的情况下，最好由市人防办统一组建全市人防行政执法队伍，既解决各区人防办人员少的问题，又可以在违法案件查处时统一调配，相互支持，形成合力。
        （三）建立档案管理制度，实现档案管理规范化基础上的信息化。
        只有充分利用现有网络资源和信息化手段，实行档案资料的电子化采集，才能实现一次采集、反复利用、信息共享，为人防档案资料信息化开辟一条新路子。
        一是统一采集对象，资料种类规范到位。在审批过程中，办事人员需要向人防办提供资料品种繁多，全部列入电子档案资料的采集对象，既不需要，也不可能。因此，我们必须采集的资料既要方便办事单位提供，又要是存档必须。可以确定人防工程图纸、人防平战转换方案、项目地面建筑图纸、竣工验收资料等等基础资料，作为我们电子化采集归档的对象。
        二是明确资料来源，文书格式规范到位。为了确保采集资料的真实可靠，应当明确资料采集的来源。当前主要有三个方面：一是办事单位所提供的各类资料原件；二是由规划部门和其他部门提供的相关资料、联系单等；三是竣工验收时，建设单位提供的资料等。
        三是落实岗位职责，收集责任规范到位。档案利用价值的大小在于资料是否齐全，而档案齐全的关键环节在收集。因此，要有专门的档案工作人员，负责检查各项资料的收集和归档工作落实情况，凡规定实行电子化归档的资料，由档案管理人员负责收集并形成电子文档。
        四是创新档案管理机制，推进管理信息化。实行资料信息化的重要目标之一，就是要让档案信息超越时空的限制，实现多岗位、多层次的资源共享。实行资源共享，档案利用规范到位。实行人防档案管理由纸质化转为电子信息化，是档案管理工作的新探索，也是档案管理和档案利用的一次革命。因此，我们要创新档案管理方式和机制，充分发挥现有的档案信息系统效能，优化为办事人员服务，方便工作，提高人防审批工作的效率。为此，我们认为，在人防档案管理信息化工作中，当前以区、县为单位的“各管一方、单兵作战”的管理现状，已经不适应信息化的要求，必须确立以市办为单位的档案信息化管理新机制，建立工作领导小组，统筹制定《人防档案资料信息化管理办法》，明确档案信息化工作的目标和要求，落实信息化数据采集、存贮和上传的岗位和职责，以集中优势力量，实现科学化和信息化管理，全面推进人防档案管理工作信息化的进程。