杭州市民防局局长  陈 玮

        每年全球都有数以万计的人们，受到地震、飓风、洪水等自然灾害的影响失去他们的住所，在露天度过灾后最艰难的一段日子，由于没有受到及时的庇护和救助，更多的生命消失在本不该让其陨落的时刻。2008年5月12日14时28分，四川省阿坝藏族羌族自治州汶川县境内，发生了里氏8.0级特大地震，造成69185人遇难，374171人受伤，失踪18467人。倒塌房屋778.91万间，损坏房屋2459万间，500多万群众无家可归，等待疏散和应急避险安置。
        应急避难场所，就是现代都市里的“诺亚方舟”，在危急发生时给人们带来生存的希望。民防部门理应肩负起城市防灾，处理城市突发公共事件，加强应急管理的社会责任。自2005年起，我市就在应急疏散避难场所的建设方面作了有益的尝试，也取得了一定的成果。下面，笔者就如何开展好应急疏散避难场所建设，推进防灾工作的落实谈一些粗浅的看法。
        一、从汶川地震看应急避难场所的不足
        21世纪的今天，地震、洪涝等自然灾害与公共卫生事件、恐怖事件、战争等人为灾害一样，不断地威胁着人类的生命和财产安全。人类需要一个应付突发重大灾害性事件的临时安置场所——应急避难场所。
        在这次抗震救灾中，党中央、国务院决策果断科学，全国人民众志成城，从四面八方伸出了援助之手，取得了抗震救灾的全面胜利。但在抗震过程中，我们所面临的应急准备不足，尤其是大规模灾民疏散避难安置过程暴露出来的不足突显而出，建设应急避难场所，确保灾有所防已成为当前防灾工作亟待解决的问题。
        从此次汶川大地震大规模灾民疏散避难安置过程可看出应急疏散避难场所建设存在以下四个方面的不足：
        （一）建设应急疏散避难场所的认识不到位
        上世纪的二十年代，日本关东大地震中死了14多万人。从那时起，日本政府对突发事件就有了很强的防范意识，并将应急避难所建设写进了法律。二十世纪末，日本就已基本建立了应急避难所体系。而我们国家直到目前为止，许多城市对遭受地震灾害的潜在危险认识不足等，都普遍存在着侥幸心理，认为遭受地震或其他公共突发事件的可能性很小，对应急疏散避难场所建设的认识和定位不够准确，很多城市宁肯把钱花在灾后的处置上，也不舍得花钱预先建造一些用得上的应急疏散避难场所，这种思想认识值得我们反思。
        （二）应急疏散避难场所规划建设不到位
        据了解，除了北京、上海、唐山等少数几个城市外，多数城市都难觅应急避难场所的踪影。即使有些城市建成了应急避难场所，但是数量很少，规模也不大，不少避难场所缺乏必要的设施，只能算是一个疏散的场地，难以满足应急需要。据有关资料统计，广州市的人口接近1000万，但是目前仅仅建成3个应急避险场所，只能为6万多人提供避难保障。西安市的人口数量达800多万，也只有3个应急避难场所，只能供8万多人紧急避难，而且场所的设施也不够完善，饮水、如厕等基本生活服务难以保障。在一些已经建成应急避难场所的城市，由于缺乏宣传，市民既不知道应急避难场所的设置地点，也不了解一旦发生灾难时如何使用，结果这些设施还是形同虚设。
        （三）应急疏散避难设施的储备不到位
        从急切等待安置的数万灾民可以看到我们对帐篷、活动救灾房等避难设施的储备缺口较大，国家不得不采取从全国各地紧急调集，发动帐篷、活动救灾房等设施生产企业紧急生产等方式来解决难题。从今年的雨雪冰冻灾害到这次汶川大地震，人们再次深切感受到应急疏散避难设施储备的重要性。
        二、对应急疏散避难场所进行准确定位
        （一）应急疏散避难场所建设是城市应对灾难来临的基础保障
        以杭州市为例，每年夏季台风、洪涝灾害频繁，而杭州处于长江中下游地区，区域内地势较低，河网密布，对人民的生产生活造成了很大的危害。2007年的雨季杭州城市引发严重内涝，损失惨重，许多居民的房子和厂房等都浸在水中，而且洪灾来临后正值夏季容易滋生细菌和病毒，给防疫工作带来很大考验。建设设施设备齐全的应急疏散避难场所，保障一旦有灾，群众能有统一的安置之处显得非常必要。
        （二）建设应急疏散避难场所要以平时防灾功能为主
        战争是最为残酷的灾害，应对战争的疏散避难场所主要考虑的是要远离城市、重要目标、高楼大厦，也会根据战争进展程度临时设立疏散避难场所，而此时的避难人员的最大需求是生存保障；但在应对平时灾害时，针对突发灾害的类型特点，可以做到预先准备，如针对可能发生的灾害采取人员疏散。往往由于疏散及时，措施有力，疏散人员没有强烈的生命威胁感，处于被动疏散地位，甚至有些群众对可能发生的灾害的危害性认识不够不愿疏散转移，如果我们建设的应急疏散避难场所的设施不全，就更难以实现应急疏散避难的作用。
        （三）建设应急疏散避难场所是民防职能必然选择
        防空袭、防灾害共用的应急疏散避难场所具备的双重功能，明示了民防部门承担建设应急疏散避难场所的任务比较合适，同时也是“防空防灾一体化”建设的具体体现。人防资源为平时防灾服务，也是平时练兵，平战结合实践的需要，更是社会资源共享、高效利用的有益做法。
        （四）应急避难场所建设应当具备多效益
        建设应急疏散避难场所应当充分考虑战略效益、社会效益和经济效益。既不能教条的把应急疏散避难场所建设成为的只能用于疏散避难孤岛，又不能机械的把某一个场所不作任何设施改造就设定为应急避难场所。而是要利用现有资源，如公园、绿地、体育场馆等，配以能够满足避难人员生活的设施设备，在平时开发利用的项目选择上要考虑到使用转换便利快捷，以便遇有灾情能够实现功能快速转换。
        三、科学编制应急疏散避难场所规划
        规划是建设的基础，是科学合理布局的前提。应急疏散避难场所建设是一项新课题，需要针对各种灾害类型，提出应急疏散避难场所布局、需配置的软硬件设施等详细要求和标准，从而制定既适用多灾种的通用性标准，又满足特定需要的应对专项灾害的应急疏散避难场所建设规划。
        （一）交通要便利，疏散通道要完善
        在应急避难场所位置的选择上，既要充分考虑到人口密集居住区域居民疏散过程中的交通便利问题，又要确保应急疏散避难场所的疏散通道在两个以上，大规模的人员疏散，保持进入与撤出时的通道顺畅对整个疏散过程的安全非常重要，且交通便利，疏散通道完善也有利于应急管理和保障物资的运送。
        （二）设施要齐全，物资准备要充分
        应急避难场所用地应平坦，易于搭建帐篷及临时建筑，并配备自来水管等基本设施，以满足临时避难及生活需要，特别是要考虑设置厕所的可能性，若在场所内无法解决，应制定就近如厕的方案。长期固定的避难场所除达到一般紧急避难场所建设的要求外，还要有较完善的所有“生命线”工程要求的配套设施，如配套建设应急供水、应急厕所、救灾指挥中心、应急监控、应急供电、应急医疗救护、应急物资供应用房、应急通讯设施（广播设施、卫星通讯）、应急照明设施、应急垃圾及污水处理设施，并配备消防器材等，有条件的还可以建设洗浴设施，设置应急停机坪等。
        （三）选点要科学，布局要合理
        在进行应急疏散避难场所进行选址建造时，要根据周围人口稠密、有无重要目标、有无危险源等情况作出科学判断。既要满足人口密集区域人员应急疏散避难需求，又要避开容易发生次生灾害的地域，既要满足重点防灾区域人员的应急疏散避难需求，又要兼顾到其他防灾区域人员的应急疏散避难需求，要做到远近兼顾、分级建设和均衡布局。
        四、加快应急疏散避难场所的建设
        （一）从思想上高度重视应急疏散避难场所建设
        对应急疏散避难场所建设，各级领导要高度重视，加强领导，落实责任，要把应急疏散避难场所建设纳入城市建设与发展规划统筹考虑，负责建设与管理的职能部门，要以对人民群众生命财产安全高度负责的责任感抓好应急疏散避难场所规划建设工作的落实，提高城市防灾能力。
        （二）从制度上保障应急疏散避难场所建设
        汶川大地震后，全国各个城市纷纷开始反思和部署城市应急避难体系，纷纷从制度上保障应急避难场所建设和规划。地震发生第二天，成都市政府就发文件确定、公布了26个公共设施成为成都首批应急避难场所；厦门方面也表示将开辟110个避难场所；合肥市计划用3～5年实现应急避难场所在社区的全覆盖。
        （三）要加强应急疏散避难场所的理论研究
        应急疏散避难场所规划建设是个相对独立和新颖的领域，虽然和人防工程建设有着许多类似之处，但其独具的特性需要我们有针对性的开展理论研究，以了解应急疏散避难场所规划建设以及管理中将会出现的问题和难点，以便于用科学的理论指导该项工作的落实。同时，通过理论研究，促进对城市应急救援、突发事件防御和防灾减灾知识的广泛宣传。
        （四）落实应急疏散避难场所管理责任
        应急疏散避难场所要根据权属性质明确管理责任。平时开发利用不得破坏和改变应急疏散避难设施设备的功能与用途，同时必须确保一旦需要投入使用，能够以最快速度实现功能转换。既要通过法律、法规和规章制度来落实应急疏散避难场所管理责任，也要充分考虑权属单位的利益，根据使用情况给予适当补偿。
        （五）加大对应急疏散避难场所的投入
        应急疏散避难场所建设与其他工程相比有一定的独立性，许多设施设备与其他人防工程不能完全实现资源共享。需要有专项的资金投入，建立专用的配套设施和保障系统。而其专项经费应当按照相应的标准落实财政预算，确保在规划与建设得到落实。
        （六）加强应急疏散避难场所及相关知识的宣传
        应急避难场所建设是一项关注民生、维护城市安全的重要工作，加强和促进应急避难场所的建设工作，是政府增强应急意识，提高人民群众的自救能力，最大程度减少灾害给人民群众造成生命财产损失的重要举措。目前，要加强综合防灾减灾知识的宣传教育，增强全民防范意识。我们要在全市范围宣传、普及防灾减灾知识，让普通市民知晓防灾减灾的内容，了解应急避难场所专项规划，清楚所在地区避难场所的位置，这样才能在发生地震等重大灾害时做到有备无患，从容应对突发事件，将灾害损失减少到最低。